Użyte art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.


Prezydent miasta orzekł o zwrocie działki, należącej do strony prowadzącej działalność gospodarczą. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Wojewoda w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, iż byłe parcele stanowiące własność przedsiębiorcy zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa, w związku z budową zaplecza administracyjno-socjalnego dla tego przedsiębiorstwa. Ponadto wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, że - w trybie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zachodzą podstawy do zwrotu działki z uwagi na fakt, iż przedmiot żądania zwrotu nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda podniósł, że istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Decyzja wojewody została zaskarżona do WSA. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. WSA uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W opinii NSA skarga kasacyjna zawierała zarzut naruszenia prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegający na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacji wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 i 10 lat od daty decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie NSA zarzut ten był usprawiedliwiony. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Przesłanki zbędności wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości określa art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia) uznaje on nieruchomość: jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel nie został zrealizowany. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań - w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacja tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji.

Zdaniem NSA w pierwszej normie prawnej upływ 7 lat bez rozpoczęcia prac oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w drugiej zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza upływ 10 lat gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Co więcej w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat, które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, również spełnione zostaną przesłanki do zwrotu, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, iż pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany to zdaniem Sądu zwrot nie jest możliwy bez względu na to kiedy realizacja ta nastąpiła. Zdaniem NSA rację miał wojewoda wskazując w kasacji, że określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami momenty czasowe (7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie NSA przedstawiona wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) powinna być uwzględniona przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i kolejnym dokonywaniu oceny legalności zastosowania w tej sprawie przez wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też należy raz jeszcze poddać ocenie przesłanki, które w ocenie organu odwoławczego doprowadziły do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, kiedy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji dotyczyło przecież rozstrzygnięcia zwracającego wywłaszczoną nieruchomość wobec niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia (tj. inwestycji w zakresie zaplecza administracyjno - socjalnego).

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Zobacz orzecznictwo:
 Wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09