Zarządzeniem zastępczym wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego rady gminy. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że radny pełnił funkcję przewodniczącego rady nadzorczej banku spółdzielczego, który wykonuje obsługę kasową budżetu gminy. Powyższa działalność, zdaniem wojewody, jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym .

Skargę na zarządzenie zastępcze wywiódł radny. W uzasadnieniu skarżący powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, wywodząc, że co prawda rada nadzorcza jest organem banku, jednakże nie ma ona uprawnień do zarządzania bankiem. Ponadto rada nadzorcza banku spółdzielczego jest organem kolegialnym, a jej przewodniczący nie ma żadnej funkcji wiodącej ani głosu decydującego. W tych okolicznościach skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem wojewody, że jako przewodniczący rady nadzorczej banku spółdzielczego zarządza jego działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego.

WSA oddalił skargę na zarządzenie zastępcze wojewody dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy. Zdaniem Sądu zagadnieniem wymagającym ustalenia jest natomiast, czy w tych okolicznościach radny naruszył zakaz, przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Przepis ten stanowi, że radny gminy nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle opisanej regulacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wygaśnięcie mandatu następuje w przypadku ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminnego. Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wykorzystanie mienia komunalnego jest, zatem, wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym  nie wprowadza też kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego wykorzystywania mienia komunalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Powołana regulacja ma niewątpliwie charakter represyjny, bowiem naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zdaniem Sądu, przypomnieć jednak należy, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania. W kontekście powyższych rozważań pełnienie przez skarżącego, będącego równocześnie radnym gminy, funkcji przewodniczącego rady nadzorczej banku spółdzielczego sprawującego obsługę finansową gminy narusza, zdaniem Sądu, zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Sąd stwierdził, że radny, będąc przewodniczącym rady nadzorczej banku spółdzielczego, wykonującego obsługę finansową gminy, zarządzał działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie gminy. Naruszył tym samym zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością. Skoro zaś rada gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.
NSA rozpatrując skargę, stwierdził, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Celem wskazanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, w których radny m. in. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat lub zarządza taką działalnością, bądź też jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu, przy czym rozstrzygający jest w tym zakresie sam fakt korzystania z mienia komunalnego.

W opinii NSA bezspornie bank, jako podmiot gospodarczy, prowadzi działalność gospodarczą. Działalnością bankową niewątpliwie zarządza, w przypadku banków spółdzielczych, zarząd, który składa się co najmniej z trzech osób. To zarząd banku spółdzielczego kieruje działalnością banku oraz reprezentuje go na zewnątrz, co oznacza, że w imieniu banku składa oświadczenia woli, podejmuje decyzje kredytowe, zarządza ryzykiem operacyjnym banku. W związku z tym o członku zarządu banku spółdzielczego można powiedzieć, że zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez bank. Natomiast statusu członka zarządu banku spółdzielczego, jako osoby zarządzającej działalnością banku nie można automatycznie przyporządkować członkowi rady nadzorczej takiego banku. Stosownie do art. 44 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.) rada sprawuje kontrolę i nadzór na działalnością spółdzielni. Zatem jest to organ nadzorczy, a nie zarządzający. Ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji kompetencji rady nadzorczej banku spółdzielczego, do których należy uchwalanie planów i programów gospodarczych, nadzorowanie i kontrolowanie działalności banku, dokonywanie okresowych ocen wykonywania przez bank jego zadań gospodarczych, zatwierdzanie struktury organizacyjnej banku, regulaminu pracy zarządu, wybieranie i odwoływanie prezesa, nie można wyprowadzić, że rada nadzorcza banku spółdzielczego zarządza działalnością bankową. Żadna z tych kompetencji nie jest kompetencją stricte zarządczą, gdyż te przyznane zostały wyłącznie zarządowi banku spółdzielczego. Członkowie rady nadzorczej nie mają prawa prowadzenia spraw banku spółdzielczego, a co za tym idzie nie są osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. W ocenie NSA przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , który jest przepisem restrykcyjnym, nie należy wykładać nadmiernie szeroko. Dlatego brak jest podstaw, aby pojęcie zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego odnosić nie tylko do funkcji, z którymi wiążą się faktyczne kompetencje do kierowania, administrowania daną działalnością, lecz także do funkcji nadzorczych, przypisanych radzie nadzorczej banku spółdzielczego.

Zdaniem NSA, pełnienie przez radnego funkcji przewodniczącego rady nadzorczej banku spółdzielczego, wykonującego obsługę finansową jednostki samorządu terytorialnego nie spełnia przesłanki, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym .

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Zobacz orzecznictwo:
 Wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2452/10)