Najnowsze zmiany kompetencyjne w zakresie wprowadzania form ochrony przyrody

W ostatnim okresie ustawodawca wprowadził rewolucyjne zmiany w zakresie organw kompetentnych do uczestniczenia w procesie powoływania do życia nowych form ochrony przyrody lub zmiany istniejących rozwiązań. Dlatego też uzasadnione wydaje się zbiorcze zestawienie poszczeglnych form ochrony przyrody z wyraźnym zaznaczeniem, z jakiego aktu prawnego zmiany wynikają.

Jedną z podstawowych dyrektyw obowiązujących w Polsce w zakresie stosowania i tworzenia prawa jest wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada praworządności, zgodnie z którą wszelkie działania podejmowane przez organy władzy państwowej powinny znajdować swoje umocowanie zarówno w obowiązujących przepisach kompetencyjnych, jak i tych stanowiących podstawę do wprowadzenia określonych rozwiązań. Naruszenie reguł wynikających z tych przepisów powoduje, że nawet najlepszy z punktu widzenia przyjętych w nim rozwiązań akt prawny lub decyzja administracyjna będą obarczone wadą nieważności i jako takie zasadniczo muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Uwagi te są szczególnie istotne w przypadku ustanawiania na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wymienionych w art. 6 tego aktu prawnego takich form ochrony przyrody, jak:
1) parki narodowe;
2) rezerwaty przyrody;
3) parki krajobrazowe;
4) obszary chronionego krajobrazu;
5) obszary Natura 2000;
6) pomniki przyrody;
7) stanowiska dokumentacyjne;
8) użytki ekologiczne;
9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;
10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

W ostatnim okresie ustawodawca wprowadził bowiem rewolucyjne zmiany w zakresie organów kompetentnych do uczestniczenia w procesie powoływania do życia nowych form ochrony przyrody lub zmiany rozwiązań w odniesieniu do tych, które zostały wyznaczone w okresie wcześniejszym. Dlatego też z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu prawnego uzasadnione wydaje się ich zbiorcze zestawienie z punktu widzenia poszczególnych form ochrony przyrody z wyraźnym zaznaczeniem, z jakiego aktu prawnego zmiany wynikają.

W przypadku parków narodowych ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w zakresie organów uczestniczących w procesie ich wyznaczania. Dlatego też tylko celem przypomnienia należy zauważyć, że zgodnie z postanowieniami art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody „Utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy, otulinę i nieruchomości Skarbu Państwa nieprzechodzące w trwały zarząd parku narodowego. Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, kieruje się rzeczywistym stanem wartości przyrodniczych obszaru. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku narodowego następuje wyłącznie w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych i kulturowych jego obszaru”. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu „Utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja może nastąpić po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami uchwałodawczymi jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze działania planuje się powyższe zmiany, oraz po zaopiniowaniu, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia tych zmian, przez zainteresowane organizacje pozarządowe. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za brak uwag”. Oczywiście każdy z organów samorządu terytorialnego może wypowiadać się tylko w odniesieniu do terenu swojej jednostki administracyjnej.

Poważne zmiany zostały natomiast wprowadzone w odniesieniu do powoływanych na podstawie art. 13 ustawy o ochronie przyrody rezerwatów przyrody. Artukuł 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., znowelizował postanowienia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który w obecnej chwili stanowi, że „Uznanie za rezerwat przyrody obszarów, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany – zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody”. Zmiana ta jest o tyle istotna, że w okresie wcześniejszym organem upoważnionym do powoływania rezerwatów przyrody był wojewoda. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, że regionalny dyrektor ochrony środowiska, mimo iż jest zupełnie nowym organem, będzie właściwy zarówno w odniesieniu do nowo wyznaczanych rezerwatów przyrody, jak i tych wyznaczonych wcześniej, których ochrona wymaga wprowadzania zmian we wcześniejszych rozwiązaniach. Wprowadzona zmiana ma bowiem charakter dynamiczny.

Jeszcze dalej idące zmiany zostały wprowadzone w odniesieniu do parków krajobrazowych powoływanych do życia na podstawie art. 16 ustawy o ochronie przyrody. W dotychczasowym stanie prawnym uprawnienie do tego przysługiwało wojewodzie. Natomiast aktualnie po nowelizacji dokonanej przez art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), zgodnie z postanowieniami art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody „Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeby jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty właściwości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony”. W rozwiązaniu tym należy zwrócić uwagę na to, że w obecnej chwili utworzenie, likwidacja lub zmiana granic parku krajobrazowego będą następowały w formie aktu prawa miejscowego tworzonego przez sejmik województwa, w związku z czym do jego obowiązywania niezbędna będzie jego publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 17 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody projekt uchwały sejmiku województwa w tym zakresie podlega uzgodnieniu z właściwą miejscowo radą gminy oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (działającym na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Mówiąc o uzgodnieniu, nie można zapominać że jest to najdalej idąca forma współdziałania, w której organy powinny się zgadzać co do treści przyjmowanych rozwiązań. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że współdziałanie to powinno się odnosić do tych części obszarów objętych ochroną (lub planowanych do objęcia ochroną), które są zlokalizowane na terenie właściwości miejscowej organów uzgadniających. Mówiąc o uzgodnieniu, należy również zauważyć, że w przeciwieństwie do tworzenia parków narodowych organy dokonujące uzgodnienia nie zostały bezpośrednio ograniczone żadnymi ramami czasowymi. Analogiczne reguły jak w przypadku tworzenia parków krajobrazowych zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 6a i 6b ustawy o ochronie przyrody znajdują zastosowanie w odniesieniu do planów ochrony parków krajobrazowych. Jedyną różnicą jest to, że zgodnie z postanowieniami tego ostatniego przepisu uzgodnienie następuje jedynie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Zmiany nie ominęły również takiej formy ochrony przyrody, jak obszary Natura 2000. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska opracowuje aktualnie projekt listy obszarów Natura 2000 (poprzednio czynił to minister właściwy do spraw środowiska). Natomiast wyznaczenie, zmiana lub likwidacja specjalnych obszarów ochrony siedlisk wchodzących w skład tej formy ochrony przyrody następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rybołówstwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi i ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. W przypadku obszarów Natura 2000 bardzo ważną rolę odgrywają również ustanawiane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w drodze aktu prawa miejscowego plany zadań ochronnych oraz opracowywane i wprowadzane na podstawie art. 29–30 tego aktu prawnego plany ochrony obszaru Natura 2000 określające zasady korzystania ze środowiska na terenie tej formy ochrony przyrody.

Podobne zmiany w zakresie właściwości organów wprowadził art. 21 pkt 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu, nowelizujący art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepisy te obecnie przewidują, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeby jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Określone wyżej uchwały sejmiku województwa wymagają również uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W rozwiązaniach tych należy zwrócić uwagę na to, że współdziałanie z organami gminy w przeciwieństwie do omawianych wcześniej zostało ograniczone jedynie do wyrażenia opinii będącej najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, gdyż nie mają one w przeciwieństwie do uzgodnień charakteru wiążącego. Ponadto, jak wynika z postanowień przytoczonych przepisów, możliwość wypowiadania się przez rady gmin została ograniczona jedynie do likwidacji lub zmiany granic obszarów chronionego krajobrazu, ale już nie do jego wyznaczenia. Takie rozwiązanie nie wydaje się uzasadnione, ale wynika wprost z konstrukcji art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Odmiennie w procesie ustanawiania lub zmiany obszarów chronionego krajobrazu przedstawia się rola regionalnego dyrektora ochrony środowiska, gdyż zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie ochrony uczestniczy on w każdym postępowaniu związanym z wyznaczeniem lub zmianą obszaru chronionego krajobrazu. Ponadto organ ten jest władny do dokonywania uzgodnień, a zatem jego stanowisko ma walor wiążący dla sejmików województw.

Nie mniej istotne zmiany zostały wprowadzone również w odniesieniu do takich form ochrony przyrody, jak pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne lub zespoły przyrodniczo krajobrazowe. Zgodnie bowiem z postanowieniami znowelizowanego przez art. 23 pkt 4 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody ich ustanowienie i likwidacja następuje tylko i wyłącznie w formie uchwały rady gminy, która w myśl ust. 2 tego przepisu powinna określać nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W praktyce zwrócenia szczególnej uwagi wymagają postanowienia dotyczące czynnej ochrony obiektów obejmowanych ochroną, gdyż ich wadliwe określenie będzie wymagało częstego dokonywania zmian przez rady gminy. Nie wpłynie to na skuteczność ochrony, a z żadnego przepisu nie wynika możliwość podejmowania takich działań przez organy wykonawcze gminy. Dlatego też prawidłowe ustalenie zasad ochrony jest takie istotne. Tak jak w przypadku omawianych wcześniej form ochrony przyrody projekt uchwały w przedmiocie wprowadzenia lub likwidacji pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo krajobrazowego wymaga zgodnie z art. 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody uzgodnienia projektu uchwały z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, którego stanowisko ma charakter wiążący.

Najmniejsze zmiany w zakresie obejmowania ochroną zostały wprowadzone w odniesieniu do ochrony gatunkowej. W tym przypadku zgodnie z postanowieniami art. 48–50 ustawy o ochronie przyrody nadal właściwy jest minister właściwy do spraw środowiska, czyniący to w formie rozporządzenia, ale już zgodnie z postanowieniami art. 53 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (zmienionego przez art. 1 pkt 28 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody) „Regionalny dyrektor ochrony środowiska, może wprowadzić na terenie województwa, na czas określony, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, ochronę gatunków roślin, zwierząt lub grzybów nieobjętych ochroną określoną w przepisach, o których mowa w art. 48–50, a także właściwe dla nich zakazy wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1, a także odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 51 ust. 2 oraz art. 52 ust. 2”.

Podsumowując zatem powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zmiany wprowadzone w ostatnim czasie w zakresie kompetencji organów ustanawiających formy ochrony przyrody są więcej niż znaczące, a trudności z tym związane może pogłębiać brak wskazania źródeł finansowania tych nowych zadań organów samorządu terytorialnego.


Przydatne materiały:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)