Jednak, pomimo upływu już 20 lat od wprowadzenia tej regulacji, istnieją wątpliwości co do zakresu nadzoru w stosunku do rozstrzygnięć organu wykonawczego gminy – zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wynikają one z niejednoznacznych regulacji formy prawnej działania wójta oraz swoistej dwoistości prawnej gminy, która jest jednocześnie jednostką realizującą zadania publiczne poprzez działania władcze, jak i osobą prawną występującą w obrocie. Na wątpliwości co do zakresu nadzoru nad działalnością wójta wskazuje orzecznictwo NSA. Warto wskazać tu wyrok tego sądu z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10 dotyczący zarządzenia wójta o powołaniu pełniącego obowiązki dyrektora gminnej biblioteki publicznej.

W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że charakter prawny danego rozstrzygnięcia nie jest determinowany nazwą pisma, w jakim jest zawarte, ale wymaga pogłębionej analizy zarówno przepisów, które stanowiły podstawę jego podjęcia, jak i skutków, jakie wywoła.

Ustawa o samorządzie gminnym  przewiduje jedynie kilka przypadków wydawania przez wójta zarządzeń. Są to kwestie powołania i odwołania zastępców (art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ), nadanie regulaminu organizacyjnego urzędu gminy (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ) oraz zarządzenia porządkowe z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , a także możliwość zarządzenia ewakuacji z obszarów zagrożonych (art. 31b ust. 1). Pozostałe regulacje ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych nie określają wprost formy prawnej działań wójta, albo wskazują specyficzne możliwości jego działania. Warto tu wskazać, że błędne jest zarówno domniemanie formy zarządzenia dla czynności wójta, jak i traktowanie jako jedynie dopuszczalnych rozstrzygnięć w drodze zarządzeń bądź decyzji, traktując taką klasyfikację jako obejmującą wszelkie przejawy działania tego organu.

Ponieważ w przypadku powołania i odwołania dyrektora instytucji kulturalnej nie są sprecyzowane formy, w jakiej czynność ta jest dokonana, NSA wskazał, że powołanie, o którym mowa w tym zarządzeniu, ma podstawę w art. 68 § 1 Kodeksu pracy, i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia jego nieważności. Skoro jest to oświadczenie pracodawcy, którego skutkiem jest nawiązanie stosunku pracy, błędnie użyto w tytule sformułowania „zarządzenie”.

W kontekście wątpliwości interpretacyjnych, NSA przywołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (Sygn. akt W. 10/93), której przedmiotem było ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. W obowiązującym stanie prawnym wykładnia sformułowana przez Trybunał nie ma już wiążącego charakteru, ponieważ, zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału w sprawie wykładni utraciły moc powszechnie obowiązującą. Jednakże pozostają one istotną wskazówką w sposobie rozumienia konkretnych przepisów lub instytucji i pojęć prawnych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wzmiankowanej uchwale, że działalnością komunalną w rozumieniu przepisów o nadzorze nad jednostkami samorządu terytorialnego jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu uchwały wskazano sytuację analogiczną do zaistniałej w sprawie zawisłej przed NSA, a mianowicie wypadek, gdy dana czynność wywiera skutki w zakresie prawa cywilnego. Trybunał stwierdził: „[…] jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów – m.in. kompetencyjnych – prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego – np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego – procedurze nadzorczej z rozdziału 10 u.s.t. nie podlega.”

Stosując, śladem NSA, analogię, można przyjąć, że mamy do czynienia z nawiązaniem stosunku pracy i takie rozstrzygnięcie wójta nie podlega nadzorowi administracyjnemu sprawowanemu przez wojewodę, i w szczególności nie może być w ramach środków nadzoru uchylone.

Zasadniczą wątpliwością pozostaje jednak kwestia, czy rzeczywiście zatrudnienie dyrektora publicznej instytucji kultury pozostaje poza zakresem działalności gminy jako jednego z ogniw administracji publicznej. Świadczenie usług o charakterze kulturalnym mieści się w zakresie zadań własnych gmin, stanowi jeden ze składników zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Biblioteka nie jest prywatnym przedsięwzięciem gospodarczym gminy. Nie przesądzając wątpliwości, ponieważ samodzielność jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z naczelnych wartości – również konstytucyjnych –warto być może doprecyzować przepisy o nadzorze. W opisywanej sprawie WSA w Lublinie, jako sąd I instancji, przyznał bowiem rację wojewodzie, co wskazuje na istnienie rozbieżności w orzecznictwie. Wyrok z dnia 24 września 2009 r. w sprawie III SA/Lu 295/09 został opisany w niniejszym serwisie w tekście pod tytułem „ Prowizoryczne kierownictwo w jednostkach publicznych ”, opublikowanym w dniu 30 listopada 2009 r.

Dlatego warto określić, bez pozostawiania wątpliwości co do zakresu i form ingerencji, nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, pamiętając o potrzebie kontroli legalności podejmowanych działań.


Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Pisaliśmy o tym również:
Prowizoryczne kierownictwo w jednostkach publicznych