Funkcjonowanie samorządu w Polsce ma silne oparcie konstytucyjne – Konstytucja RP  poświęca samorządowi terytorialnemu wiele przepisów, w tym także cały rozdział zatytułowany Samorząd terytorialny. Ustawa zasadnicza daje dużą samodzielność jednostkom samorządu terytorialnego, ale jednocześnie ustanawia mechanizmy kontroli działalności i wykonywania zadań przez samorządy. Wskazać tu należy w szczególności art. 171 ust. 1 Konstytucji , który stanowi, że działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami sprawującymi nadzór są Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie, natomiast w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Jednocześnie, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega sądowej ochronie (art. 165 ust. 2).

Środkiem nadzoru jest również możliwość rozwiązania przez Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że organ rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 3).

Ponadto wskazać należy, że działalność administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych – Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. W zakresie kontroli znajduje się również badanie zgodności z prawem aktów prawnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 184). Kontrolę działalności organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych może prowadzić również Najwyższa Izba Kontroli. Kryteriami kontroli są legalność, gospodarność i rzetelność (art. 203 ust. 2).

Szczegółowe przepisy dotyczące sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym są zawarte w ustawach ustrojowych. Są to: rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym , rozdział 8 ustawy o samorządzie powiatowym , rozdział 7 ustawy o samorządzie wojewódzkim . Uregulowania wszystkich tych ustaw w kwestii nadzoru są analogiczne.

W przepisach prawa nie ma definicji nadzoru nad samorządem terytorialnym. Pojęcie to jest również różnie definiowane w doktrynie. Można przyjąć (za G. Jyż, komentarz do art. 85 ustawy o samorządzie gminnym w A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005), że nadzór to możliwość władczego wkraczania organu nadrzędnego (organizacyjnie lub funkcjonalnie) w działalność innego organu. Ingerencja w postaci nadzoru może nastąpić tylko w granicach i formach określonych przepisami prawa i nie może naruszać samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W tym przypadku jest to nadzór tzw. weryfikacyjny, czyli stosowany po dokonaniu czynności podmiotu nadzorowanego, a jego celem jest przywrócenie stanu prawidłowego. Środki nadzoru można podzielić na stosowane wobec organów jednostek samorządu oraz stosowane wobec aktów tych organów (uchwały, zarządzenia).

Ustawy ustrojowe jako kryterium nadzoru wskazują zgodność z prawem. Mimo redakcyjnej różnicy nie ma tu niezgodności z kryterium wskazanym w konstytucji, gdyż legalność to tyle co zgodność z prawem. Przy czym jako prawo należy rozumieć wyłącznie przepisy powszechnie obowiązujące, tj. Konstytucję, ustawy i rozporządzenia oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe. Kwestią sporną i trudną do jednoznacznego rozstrzygnięcia jest problem zgodności z prawem Unii Europejskiej. Niewątpliwie kryterium legalności nie obejmuje aktów wewnętrznie obowiązujących, takich jak uchwały Rady Ministrów czy zarządzenia Prezesa Rady Ministrów lub ministrów.

Zakres nadzoru obejmuje „działalność gminną” (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym ), „wykonywanie zadań powiatu” (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym ) oraz „wykonywanie zadań województwa” (art. 79 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Konstytucja z kolei stanowi o nadzorze nad „działalnością samorządu terytorialnego”. Dokonując wykładni pojęcia działalności komunalnej (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym   w poprzednim brzmieniu) Trybunał Konstytucyjny orzekł (uchwała z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK 1994/2/46, LEX Nr 25335), że działalnością komunalną jest wszelka działalność gmin. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wa 1278/06, LEX Nr 287945) stwierdzając, że zawarte w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "nad działalnością gminną" oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością (bez wyłączeń). A zatem, cała działalność gminna podlega nadzorowi, poza decyzjami indywidualnymi, o których mowa w art. 102 ustawy o samorządzie gminnym Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których zarządzenia burmistrza pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym. Zakresem nadzoru jest zatem objęta cała sfera działania jednostek samorządu terytorialnego, natomiast różne są uprawnienia organów nadzoru – w zależności od sfery działania organów samorządu.


Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 2)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 3)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 4)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 5)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 6)