Znaczenie kultury organizacyjnej w jednostkach administracji samorządowej

Wielkim wyzwaniem dla administracji samorządowej jest tworzenie kultury organizacyjnego nowego typu, a więc kultury pozostającej w opozycji do kultury narzekania, kultury rutyniarzy czy kultury zhierarchizowanej. Wymaga to wielu zmian zarówno w sposobie sprawowania władzy organizacyjnej, jak i w pojmowania roli administracji samorządowej. Warto jednak te zmiany wdrażać. Kultura organizacyjna stanowi bowiem ważne narzędzie kształtowania zachowań pracowników samorządowych, zapewnia organizacji społeczną równowagę, kształtuje postawy umożliwiające osiąganie celów, integruje pracowników wokół misji, kształtuje wizerunek urzędnika i urzędu.

Pojęcie kultury organizacyjnej

Kultura organizacyjna interpretowana jest jako niepisane, często intuicyjnie postrzegane zasady, „stanowi spoiwo określonej grupy społecznej, zbiór zasad warunkujących wzajemne oddziaływania członków grupy, metod realizacji celów, a także kontakty grupy ze środowiskiem zewnętrznym (…) Kultura organizacji traktowana jest jako jej „niewidzialny” zasób stanowiący element jej potencjału konkurencyjnego. Jest charakterystycznym dla danego przedsiębiorstwa systemem procesów, które integrują i wzajemnie na siebie oddziaływają” [1].

E. H. Scheina uważa, że kultura organizacyjna to (…) wzorzec podzielanych podstawowych założeń, które grupa rozwinęła w procesie rozwiązywania problemów związanych z jej adaptacją do otoczenia i wewnętrzną integracją, który jeśli się sprawdza, zostaje uznany za obowiązujący i dlatego nowi członkowie przyswajają go jako właściwy sposób postrzegania, myślenia i odczuwania w odniesieniu do tych problemów” [2].

Kultura organizacyjna stanowi osobowość i tożsamość urzędu, przejawia się w zachowaniach i reakcjach urzędników, w sposobie wykonywania zadań, sądach i postawach. Jest wszechobecna, kształtuje stosunki międzyludzkie [3].

Uwarunkowania kultury organizacyjnej

Organizacje XXI wieku, w tym jednostki administracji samorządowej, poszukują coraz bardziej skutecznych sposobów osiągania stawianych sobie celów, generowania innowacji usprawniających ich funkcjonowanie na różnych poziomach działań, a tym samym stymulowania rozwoju. Rozwój organizacji nie jest dziś możliwy bez inicjatywy pracowników na każdym szczeblu. W dynamicznie zmieniającym się otoczeniu sukces urzędu gminy, szkoły czy szpitala jest pochodną kapitału ludzkiego, wiedzy, doświadczeń i umiejętności pracowników. Kapitał organizacyjny i kapitał intelektualny stanowią niejednokrotnie podstawę wartości organizacji.

Potrzeba pomnażania kapitału intelektualnego i podnoszenia jakości oferowanych usług skłania wiele podmiotów do zogniskowania uwagi na pracownikach jako podstawowym źródle i generatorze sukcesu organizacji. W XXI wieku coraz częściej dochodzi do głosu przekonanie, iż organizacje zatrudniają „całego” człowieka, a nie tylko jego wiedzę, umiejętności czy doświadczenie. W procesie formowania zasobów ludzkich coraz większą rolę pełni kultura organizacyjna, stanowi bowiem zespół norm i wartości, kształtujący określone wzory myślenia i działania oraz zachowania organizacyjne pracowników.

Organizacje administracji publicznej, podobnie jak jednostki gospodarcze, zainteresowane są zwiększaniem efektywności realizowanych zadań. Podmioty administracji działają w Polsce na zasadach demokratyzmu i praworządności, centralizacji i decentralizacji, hierarchicznego podporządkowania, nadzoru i kontroli. Zasady te muszą być uwzględnianie w metodach działania, muszą im także sprzyjać normy i wartości kultury organizacyjnej kształtujące zachowania organizacyjne w wymiarze jednostkowym i grupowym.

Aparat administracyjny zobowiązany jest do stwarzania atmosfery i warunków umożliwiających realizację Konstytucji RP [4] stwierdzającej, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Działanie administracji na podstawie prawa jest podstawową zasadą praworządności państwa [5] i ma wpływ na wolumen wartości wpisanych w kulturę organizacyjną danej instytucji publicznej, w tym instytucji samorządu terytorialnego.

Samorząd funkcjonuje na każdym szczeblu podziału terytorialnego państwa. Jego podstawową jednostką jest gmina. Artykuł 166 Konstytucji RP mówi, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zadania własne gminy są zadaniami użyteczności publicznej. Ich celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadania te określa ustawa o samorządzie gminnym [6]. Zadania powiatu precyzuje ustawa o samorządzie powiatowym [7], a samorządu województwa – ustawa o samorządzie województwa [8].

Wspomniana ustawa o samorządzie gminnym mówi, iż do zakresu działania gminy zalicza się wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym [9]:

  1. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
  2. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
  3. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
  4. lokalnego transportu zbiorowego,
  5. ochrony zdrowia,
  6. pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
  7. gminnego budownictwa mieszkaniowego,
  8. edukacji publicznej,
  9. kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
  10. kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
  11. targowisk i hal targowych,
  12. zieleni gminnej i zadrzewień,
  13. cmentarzy gminnych,
  14. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,
  15. utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
  16. polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,
  17. wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
  18. promocji gminy,
  19. współpracy z organizacjami pozarządowymi,
  20. współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Artykuł 8 ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, iż ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

W kontekście tych zróżnicowanych i złożonych zadań oraz społecznych oczekiwań w zakresie funkcjonowania administracji terenowej należy kształtować kulturę organizacyjną podmiotów administracji, by w efekcie usprawniać realizację podjętych zobowiązań. Z jednej strony realizacja zadań własnych, czy też zleconych wymaga jasno określonych i często wystandaryzowanych procedur, zawsze zgodnych z literą prawa, z drugiej strony pożądany jest pewien obszar swobody pracowniczej dla generowania innowacyjnych rozwiązań, podejmowania nowych wyzwań, jednym słowem obszar dla intelektualnej swobody i twórczego myślenia.

Na administracji samorządowej spoczywa przecież obowiązek kreowania rozwoju lokalnego i regionalnego, a to wymaga
innowacyjnego myślenia i działania. Obszar intelektualnej swobody w pewnym stopniu może kłócić się z koncepcją idealnej biurokracji Maxa Webera, zakładającą, iż [10]:

  • działalność urzędnika, wykonywanie czynności urzędowych jest działalnością stałą, określoną i regulowaną przez prawo;
  • w działalności panuje zasada kompetencji polegająca na stałym podziale czynności oraz wyraźnym rozdziale uprawnień i obowiązków;
  • uprawnienia i obowiązki nakładane są w powiązaniu z kwalifikacjami;
  • w działalności obowiązuje zasada hierarchii urzędowej;
  • wszelkie czynności urzędowe podlegają pisemnej dokumentacji, a wszelkie zachowania i procedury regulują przepisy;
  • urzędnicy są stale kontrolowani i stosownie do wyników kontroli są awansowani i wynagradzani.


Na sposób funkcjonowania „idealnej biurokracji” należy dzisiaj patrzeć z perspektywy oczekiwań współczesnego obywatela i konfiguracji zmian zachodzących w otoczeniu bliższym i dalszym administracji samorządowej. Czynniki te determinują potrzebę tzw. dynamicznego zarządzania. Zgodnie z jego naczelną zasadą, pracownikom pozostawia się swobodę działania określoną w granicach ich kompetencji, oznacza to m.in. przyjęcie orientacji na klienta usług publicznych traktowanego w kategoriach podmiotu, zastąpienie kontroli procedur kontrolą wyników, popieranie przedsiębiorczego, twórczego myślenia zarówno u pracowników samorządowych, jak i mieszkańców danego regionu, promowanie konkurencji w świadczeniu usług publicznych i oszczędności w wydatkowaniu zasobów. Ten nowy sposób zarządzania musi znaleźć swoje odniesienie w kulturze organizacyjnej.

Kultura jednostek administracji samorządowej jest więc uwarunkowana nie tylko rodzajem wykonywanych zadań, specyfiką usług publicznych, ale też zmianami w sposobie zarządzania wynikającymi z oczekiwań społecznych. Musi sprzyjać realizacji celu, jakim jest zrównoważony rozwój regionu i wzrost jakości życia jego mieszkańców. Istotny wpływ mają na nią sami pracownicy – ich doświadczenie życiowe i zawodowe, wykształcenie, preferowane wartości., ale także sposób sprawowania władzy, rodzaj przywództwa. Kultura organizacyjna daje poczucie przynależności, identyfikuje postawy pracowników, wzmacnia wzorce zachowań, ogniskuje wysiłek wokół realizacji misji [11].

Izabela Seredocha

Bibliografia:
1. B. R. Kuc, J. M. Moczydłowska. Zachowania organizacyjne. Podręcznik akademicki, Difin, Warszawa 2009.
2. E. H. Schnie, Orgnizational culture and leadership: a dynamic view, San Francisco 1985, s. 19 [za:] A. Frąckiewicz-Wronka, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce ochrony zdrowia, ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 130.
3. A. Sitko-Lutek, Kultura organizacyjna okresu transformacji, [w:] „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 2005 nr 12, s. 67.
4. Konstytucja RP z dn. 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 .
5. J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Verba, Lublin 2003, s. 57.
6. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591.
7. Ustawa z dn. 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592.
8. Ustawa z dn. 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590.
9. Artykuł 7 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591.
10. J. Kowalik, Między partycypacją a zarządzaniem W poszukiwaniu determinantów skuteczności samorządów miejskich, Wydawnictwo Akademii Świętokrzyskiej, Kielce 2004, s. 208.
11. J. Szaban, Zachowania organizacyjne. Aspekt międzykulturowy, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 446.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)



Pisaliśmy o tym również:
Kultura organizacyjna w jednostkach administracji samorządowej i jej znaczenie (cz. 2)