Chociaż zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, to jego realizacja jest skomplikowana i uwarunkowana wieloma czynnikami. Z jednej strony jest to niewystarczający zasób, jaki gminy uzyskały w ramach komunalizacji mienia w 1990 r., ponadto brak środków inwestycyjnych na tworzenie nowego zasobu. Z drugiej są to uwarunkowania prawne, wynikające jednak nie tylko z przepisów określających zakres zadań mieszkaniowych – a więc przede wszystkim ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów). Ale również istotne znaczenie mają unormowania Kodeksu cywilnego dotyczące wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy, popularnie, lecz nieprecyzyjne określane jako „dziedziczenie najmu”.

Przejmowanie umów najmu przez osoby bliskie najemcy powoduje, że lokal wynajęty przed kilkunastu lub kilkudziesięciu laty, formalnie należący do mieszkaniowego zasobu gminy, faktycznie nie podlega jej dyspozycji. Uprawnienie do przejmowania umów najmu przez osoby bliskie zostały wprowadzone już w okresie dwudziestolecia Tym bardziej warto prześledzić orzecznictwo sądowe, które w konkretnych sytuacjach przedstawia sposób rozumienia i stosowania prawa.

Droga cywilna czy administracyjna?

Gospodarowanie zasobem mieszkaniowym należy do zadań publicznych samorządu gminnego, pomimo wynajmu lokali na podstawie umów cywilnoprawnych. Istotne znaczenie ma w tym zakresie uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08. Jak wywiódł sąd z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminy wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie składany jest wniosek, na podstawie którego organ wykonawczy gminy rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. Dopiero w drugim etapie, w razie skierowania do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. NSA stwierdził, że procedura ta „w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. (…) Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych.”@page_break@

Przed wydaniem tej uchwały NSA nie ulegało wątpliwości, że kwestia zastosowania art. 691 kc, a więc wstąpienia w stosunek najmu należy do spraw cywilnych rozstrzyganych w drodze czynności cywilnoprawnych wynajmującego i osób bliskich najemcy.

Jednakże po wydaniu uchwały pojawiły się skargi do sądów administracyjnych, na odmowę uregulowania stanu prawnego lokalu po śmierci najemcy. Warto tu wskazać wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 885/10. W wyroku tym, oddalającym skargę kasacyjną, NSA wyraźnie stwierdził, że unormowanie kwestii wstąpienia w stosunek najmu po śmierci dotychczasowego najemcy nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nie jest to władcze rozstrzygnięcie, które ma na celu wykonywanie władzy publicznej, poprzez zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, a jedynie relacja o charakterze stosunku cywilnoprawnego. Wola wstąpienia przez osobę uprawnioną w stosunek najmu powinna być traktowana jako oferta skierowana do dysponenta mieszkania. W przypadku odmowy zawarcia umowy przez gminę pozostaje droga cywilnoprawna.
 

Wstąpienie w stosunek najmu lokalu socjalnego?

W mieszkaniowym zasobie gminy wyróżnia się m.in. lokale komunalne – wynajmowane na czas nieokreślony oraz socjalne – wynajmowane czasowo. Sąd Najwyższy w uchwale z 23 września 2010 r. sygn. III CZP 51/10 przesądził, że art. 691 kc nie znajduje zastosowania do lokali socjalnych. Lokale socjalne wynajmowane w szczególnej sytuacji, dla zabezpieczenia minimalnych potrzeb egzystencjalnych, a więc dla osób bezdomnych, na realizację wyroków eksmisyjnych. Zawsze są wynajmowane na czas oznaczony, a przedłużenie umowy jest możliwe po wykazaniu dalszego spełniania kryteriów do uzyskiwania pomocy mieszkaniowej w tym trybie. W konsekwencji SN słusznie wskazał, że lokal socjalny, jako odrębna kategoria mieszkania, nie jest przedmiotem uprawnień z art. 691 kc, a więc osoby bliskie po śmierci najemcy nie mogą ubiegać się o wstąpienie w stosunek najmu. Jest to więc słuszne ograniczenie uprawnień do „przejmowania” umowy najmu po śmierci najemcy.

Krąg uprawnionych osób bliskich.

Ustawodawca stopniowo ogranicza krąg osób bliskich, które mogą wstąpić w stosunek najmu. Art. 691 kc wprowadzony ponownie ustawą o ochronie praw lokatorów w 2001 r. obejmuje następujące kategorie osób:
- małżonek niebędący współnajemcą lokalu,
- dzieci najemcy i jego współmałżonka,
- inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych,
- osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą.

W powyższym katalogu nie mieszczą się już dalsi zstępni najemcy, a więc przede wszystkim jego wnuki. Ta kategoria bliskich bardzo często korzystała z powyższego uprawnienia we wcześniejszym okresie. Można zaryzykować stwierdzenie, że w takiej sytuacji dochodziło najczęściej do nadużywania tego uprawnienia. Zdarzało się, że wnuk był meldowany w lokalu wynajmowanym przez babkę lub dziadka, często bez faktycznego w nim zamieszkiwania, w celu uzyskania dalszej umowy najmu. @page_break@

Powyższa praktyka została wyeliminowana wraz ze zmianą treści art. 691 kc z 2001 r. Jak potwierdził SN w uchwale z 21 maja 2002 r., sygn. III CZP 26/02 wnuk najemcy nie może powoływać się na art. 691 kc jako podstawę wstąpienia w stosunek najmu wskazując wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, opiekę – a więc istnienie więzi gospodarczej i społecznej.

Na aprobatę zasługuje również uchwała SN z 20 listopada 2009 r., sygn. III CZP 99/09 w której dokonano interpretacji pojęcia osoby która pozostawała z najemcą faktycznie we wspólnym pożyciu. W uchwale tej SN jednoznacznie wskazał, że chodzi tu jedynie o relacje takie jak małżonków – a więc osoby pozostające w konkubinacie. Szersze interpretowanie tej przesłanki stałoby w sprzeczności z celem ograniczenia kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu.

Tak więc w stosunku do sytuacji, gdy najemca zmarł po wejściu w życie obecnego brzmienia art. 691 kc – tj. 10 lipca 2001 r. uprawnienie do przejęcia najmu utracili wstępni najemcy – a więc jego rodzice, dziadkowie, rodzeństwo oraz dalsi zstępni – poza dziećmi. Jedyny wyjątek dotyczy obowiązku alimentacyjnego. W praktyce, biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128 – 134) możliwe jest zaistnienie obowiązku alimentacyjnego wobec wnuków, co będzie dawało szansę na objęcie wnuka uprawnieniem z art. 691 kc.

Ze względów proceduralnych wart odnotowania jest również wyrok SN z 12 lutego 2002 r., sygn. I CKN 527/00, w którym wskazano, że roszczenie o wstąpienie w stosunek najmu ma charakter procesowy, stanowi powództwo o ustalenie – oparte na art. 189 kpc – i w związku z powyższym nie ulega przedawnieniu.

Pomimo już wprowadzonych zmian, bez wątpienia, uprawnienie do wstępowania w stosunek najmu stanowi jedno z podstawowych ograniczeń realizacji przez gminy zadań mieszkaniowych. Tym bardziej należy śledzić prace prowadzone w Ministerstwie Transporty, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nad założeniami do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów (w czerwcu i lipcu br. poddanego uzgodnieniom międzyresortowym, informacje o ich wynikach są udostępniane pod tym adresem internetowym: ). W założeniach tych przewiduje się rezygnację z możliwości wstąpienia w stosunek najmu lokalu wchodzącego w skład zasobu publicznego przez osoby bliskie, a więc wyłączenie stosowania art. 691 kc.