Korekty finansowe - niektóre aspekty dochodzenia praw beneficjentów w postępowaniu cywilnym

Korekty finansowe stanowią instrument zapewniający prawidłowość wydatkowania środków UE. Do 1 stycznia 2014 r. podstawę prawną korzystania z tego instrumentu zawierało rozporządzenie WE nr 1083/2006 zastąpione dla nowego okresu programowania tj. lat 2014-2020, rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

Dopuszczalność nałożenia korekty finansowej za naruszenie przepisów prawa zamówień publicznych została uzależniona od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek tj.:
- naruszenia norm prawa zamówień publicznych,
- wystąpienia skutku finansowego w postaci wydatkowania kwot wyższych, niźli takie, które byłyby wydatkowane bez naruszenia, co spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE.

Beneficjenci środków unijnych wyrażają zgodę na stosowanie korekt finansowych z tytułu naruszenia przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych w sposób i w wysokości zgodnej z tzw. taryfikatorem (pełna nazwa dokumentu to: Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE). Przedmiotowy dokument dotyczy zasad wymierzania korekt finansowych za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE w latach 2000 – 2006 oraz 2007 – 2013.

Tryb dokonywania korekty finansowej wobec beneficjentów na gruncie prawa polskiego został uregulowany w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ustawodawca przewidział dwustopniowość procedury nakładania korekty finansowej obejmującej:
- wezwanie do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W sytuacji bezskutecznego upływu terminu wskazanego powyżej instytucja pośrednicząca lub instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazywana jest dwoistość metod kwestionowania tak zasadności zastosowania korekty finansowej, jak również jej wysokości, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż korzystanie z drogi postępowania przed sądem powszechnym wyłącza możliwość dochodzenia praw beneficjenta przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy także na to, iż droga sądowa lub sądowo-administracyjna dopuszczalna jest po zaistnieniu zdarzeń uprzednich, tak dla procesu cywilnego od wezwania do doręczenia decyzji określającej kwotę do zwrotu, dla drogi administracyjno-sądowej jest to wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 9/13, stanął na stanowisku, iż droga sądowa, stosownie do art. 2 § 1 i 3 k.p.c., jest dopuszczalna zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie procesowe na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Ocena charakteru sprawy, jako cywilnej na tle art. 1 k.p.c., podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny, dotyczy przedmiotu procesu, rozumianego, jako twierdzenie powoda o istnieniu prawa podmiotowego, obejmującego żądanie oraz okoliczności faktyczne powołane, jako jego podstawa.
Ze względu na powyższe oraz na to, że beneficjent wyraził zgodę, w umowie (instytucja ius civile), na stosowanie, w sytuacji naruszenia prawa zamówień publicznych, taryfikatora celem określenia wysokości korekty finansowej, otwiera to możliwość kwestionowania zasadności/wysokości korekty finansowej na drodze procesu przez sądem powszechnym (cywilnym). Drogę cywilną należy uznać za dopuszczalną na etapie, o którym stanowi art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych tj. od wezwania do zwrotu środków lub pomniejszenia kolejnej płatności do dnia doręczenia beneficjentowi decyzji administracyjnej określającej kwotę do zwrotu.

W przypadku, gdy beneficjent dokonał zwrotu środków po wezwaniu, ale przed doręczeniem decyzji i jednocześnie dokonując zwrotu zastrzegł, że kwestionuje zasadność żądania zawartego w przedmiotowym wezwaniu, należy dopuścić możliwość żądania kwot zwróconych powództwem opartym na podstawie materialnej w postaci art. 410 § 1 kc (świadczenie nienależne). Jak już uprzednio wspomniano, beneficjent nie może zapomnieć o zastrzeżeniu zwrotu, bez którego żądanie zwrotu kwot korekty finansowej byłoby niedopuszczalne (vide art. 411 pkt 1 kc).

Jednakże uprzedni zwrot środków, nawet z zastrzeżeniem, o którym stanowi art. 411 pkt 1 kc, powoduje, iż instytucja pośrednicząca lub zarządzająca traci podstawę wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, a co za tym idzie beneficjent zamyka drogę dochodzenia swych praw w ewentualnym postępowaniu administracyjnym odwoławczym oraz przed sądami administracyjnymi.@page_break@

W przypadku, gdy beneficjent został wezwany do zwrotu środków i zwrotu nie dokonał, wydaje się zasadnym wytoczenie powództwa o ukształtowanie, którego przedmiotem byłaby wysokość korekty finansowej. Podstawy w prawie materialnym należy poszukiwać w regulacji kc dotyczącej kar umownych. Wydaje się w pełni uprawnionym twierdzenie, że korekta finansowa jest niczym innym jak właśnie karą umowną przewidzianą jako zryczałtowane odszkodowanie należne z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego.

W rozważanej sytuacji kara umowna (korekta finansowa) jest nakładana z powodu naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych. Zobowiązanie się beneficjenta do przestrzegania rzeczonej ustawy pod rygorem korekty finansowej jest zatem niczym innym jak zobowiązaniem do zapłaty kary umownej w sytuacji wystąpienia określonego zdarzenia. Powództwo o ukształtowanie należałoby zatem oprzeć o podstawę prawną z art. 484 § 2 kc tj. jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, dłużnik może żądać zmniejszenia kary umownej; to samo dotyczy wypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana.

Oparcie powództwa o art. 484 § 2 kc jest zasadne wtedy, gdy beneficjent nie kwestionuje faktu samego naruszenia, skutkującego nałożeniem korekty finansowej, ale wysokość przedmiotowej korekty.

Na marginesie należy wskazać, na rozbieżność doktryny co do tego czy miarkowanie wysokości kary umownej może mieć miejsce tylko w formie zarzutu dłużnika zgłoszonego w postępowaniu o zapłatę przeciwko niemu skierowanym (tak np. SN w III CSK 168/08) czy też wręcz przeciwnie dłużnik może domagać się miarkowania kary umownej w odrębnym postępowaniu tj. przez wytoczenie powództwa o ukształtowanie (tak Sąd Apelacyjny we Wrocławiu I ACa 99/13).

Możliwość podnoszenia przez beneficjenta zarzutu miarkowania kary umownej w procesie, w którym instytucja pośrednicząca/zarządzająca byłaby powodem, jest iluzoryczna gdyż instytucja pośrednicząca/zarządzająca nie mogłaby wytoczyć powództwa o zapłatę kwot korekty finansowej, ze względu na jasno sformułowany nakaz dalszego postępowania w przypadku braku zwrotu kwot po bezskutecznym upływie terminu (art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych).

Jeżeli natomiast beneficjent chciałby kwestionować zasadność nałożenia korekty finansowej, a nie jej wysokość winien wystąpić z powództwem na podstawie art. 353 w związku z art. 354 lub też art. 471 kc (vide wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu I ACa 801/12).