Podstawowym poziomem funkcjonowania systemu kontroli zarządczej jest jednostka sektora finansów publicznych (I poziom systemu kontroli zarządczej). W omawianym przypadku, za odrębną jednostkę organizacyjną I poziomu należy uznać każdą samorządową jednostkę budżetową, samorządowy zakład budżetowy, samorządowe jednostki kultury, a także urząd JST. Za funkcjonowanie systemu na tym poziomie odpowiedzialny jest kierownik jednostki. Natomiast, na poziomie JST jako całości, czyli na II poziomie, za system kontroli zarządczej odpowiada organ wykonawczy - wójt (burmistrz, prezydent miasta), albo przewodniczący tego organu - starosta albo marszałek województwa. Oczywiście, ani kierownik jednostki, ani wójt nie wykonują wszystkich czynności osobiście, a przy pomocy zatrudnionych pracowników samorządowych.

Zobacz też:
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VII) – ocena istotności ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VIII) - dokumentacja systemu

Obserwowana praktyka organizacji systemu kontroli zarządczej w JST pozwala zidentyfikować trzy odmienne stany organizacyjne tego systemu:
1. stan oczekiwania (uśpienia) i ewentualna obserwacja podobnych jednostek organizacyjnych, z zamiarem wykorzystania wprowadzonych w innych jednostkach rozwiązań na zasadach benchmarkingu (naśladownictwa);
2. przypisanie zadań organizacyjnych tego systemu komórkom organizacyjnym w ramach pionu głównego księgowego jednostki, albo skarbnika JST, niejako poprzez adaptację dotychczasowego stanu organizacyjnego kontroli finansowej, głównie poprzez zmianę nazwy stanowiska, czy zadań, z „kontroli finansowej” na „kontrolę zarządczą”, bez dostosowania zakresu obowiązków i uprawnień do zakresu merytorycznego systemu kontroli zarządczej;
3. wyodrębnienie i przypisanie zadań z zakresu kontroli zarządczej, w ramach weryfikacji obowiązków poszczególnych komórek organizacyjnych i pracowników, do referatów (wydziałów, departamentów) organizacyjnych lub innych komórek o podobnym charakterze – wariant ten wydaje się być najwłaściwszym, w aktualnym stanie organizacyjnym, chociaż jego funkcjonowanie wymaga ciągłego doskonalenia.

Te trzy stany wynikają z różnego podejścia osób funkcyjnych do następujących faktów:
1. uregulowania, a wręcz zastąpienia dotychczasowego pojęcia „kontroli finansowej”, pojęciem „kontroli zarządczej” w przepisie ustawowym o tym samych charakterze, to jest w ustawie o finansach publicznych;
2. wynikającym z powyższego faktu uznaniem, że „wszystko już było”, a teraz jedynie zmieniło nazwę, czyli przyjęcie postawy: „poczekajmy do pierwszej kontroli”;
3. mentalnego, w większości przypadków, negatywnego nastawienie do wszelkich zmian i nowych rozwiązań, wymuszających łamanie stereotypowych zachowań oraz uczenia się i kreatywnego zachowania.@page_break@

Jako najistotniejsze różnice pomiędzy wymaganiami „kontroli zarządczej” w stosunku do poprzedniego stanu i wymagań „kontroli finansowej” należy wskazać trzy obszary:
1. znacznie szerszy, wręcz kompleksowy zakres merytoryczny kontroli zarządczej, obejmujący całokształt funkcjonowania i realizowanych zadań przez JST i każdą z jej jednostek organizacyjnych z osobna;
2. wprowadzenie obowiązku wyznaczania celów i zadań w każdej jednostce organizacyjnej, wraz z systemem monitorowania realizacji tychże celów i zadań poprzez system mierników (ten element systemu był częściowo realizowany, gdyż każda jednostka organizacyjna wykonywała swoje zadania w oparciu o szczegółowe ustawy, ale nie było obowiązku monitorowania efektów tychże zadań w oparciu o mierniki;
3. wprowadzenie obowiązku identyfikacji, analizy, oceny i hierarchizacji istotności ryzyka, czyli sposobów wystąpienia ryzyka, wpływu ewentualnych zdarzeń na cele jednostki organizacyjnej oraz kombinacja prawdopodobieństwa wystąpienia tych zdarzeń ze skutkami jakie to zdarzenia spowodują, gdy rzeczywiście się zdarzą.

Wprowadzając ustawą, a więc aktem prawa powszechnie obowiązującym, termin „kontroli zarządczej” w miejsce wcześniejszej „kontroli finansowej” ustawodawca zmierza do powszechnego rozszerzenia kontroli na ogół podejmowanych działań (nie tylko działań finansowych) dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny, terminowy. Intencją ustawodawcy jest dochodzenie do menedżerskiego modelu zarządzania w jednostkach sektora publicznego.

Istota kontroli zarządczej bowiem, znacznie wychodzi poza obszary kompetencyjne kontroli finansowej. Wystarczy chociażby pobieżnie przestudiować standardy kontroli zarządczej, aby stwierdzić, że na 22 standardy tylko jeden (nr 14) poświęcony jest stricte kontroli finansowej. Pozostałe zaś traktują o całokształcie działalności jednostek, wyczerpując przedmiotowo wszystkie elementy klasycznego systemu zarządzania, obejmując organizację wewnętrznych struktur, strategię (misja), procesy realizacyjne (dysponowanie zasobami) oraz szeroko rozumianą kulturę organizacyjną (ludzie, ich kompetencje, etyka i uznawane wzorce zachowań).

Ocena skuteczności systemu kontroli zarządczej odbywać się będzie przez kryterium efektu działania tego systemu wobec celów JST jako całości, a nie przez kryterium pisemności procedur kontroli, jak to było określone w poprzednio obowiązującej ustawie. @page_break@

Z praktycznego punktu widzenia, nowa ustawa nie nakłada obowiązku budowania całego systemu kontroli zarządczej od podstaw. Wprowadzone wcześniej procedury, w postaci instrukcji, regulaminów, zakresów czynności, upoważnień, ksiąg jakości i innych dokumentów organizacyjnych, zachowują swoją ważność, a należy je zweryfikować pod względem ich przydatności w osiąganiu celów i zadań jednostki.

Aktualnie, za najważniejsze zadania związane z wdrożeniem systemu kontroli zarządczej w jednostkach organizacyjnych sektora samorządowego należy uznać:
1. uświadomienie sobie przez osoby odpowiedzialne za właściwe funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej zakresu tej kontroli w kontekście jej zróżnicowania z poprzednim systemem kontroli finansowej;
2. powołanie osoby (osób), albo przypisanie obowiązków w tym zakresie jako obowiązków dodatkowych, oraz udzielenie przez kierownika jednostki specjalnego pełnomocnictwa w tym zakresie, osobie o odpowiednio wysokich kompetencjach (wiedza, doświadczenie, wyobraźnia, postawa); odpowiednio wysokie usytuowanie tej osoby w strukturze organizacyjnej – bezpośrednia podległość pod kierownika jednostki wydaje się tu niezbędna; wskazane jest również przeszkolenie warsztatowe tej osoby (osób);
3. opracowanie „Regulaminu kontroli zarządczej” wraz z załącznikami, jako dokumentu integrującego i uzupełniającego istniejące elementy organizacji i funkcjonowania całej jednostki organizacyjnej, wprowadzenie tego dokumentu zarządzeniem kierownika jednostki i zapoznanie z jego postanowieniami wszystkich pracowników.

Ogólna konstrukcja wspomnianego wyżej „Regulaminu …..” będzie przedmiotem analizy w kolejnym artykule.


Pisaliśmy o tym również:
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (I): zasady kontroli
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (II): system wyznaczania celów i zadań
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (III): identyfikacja ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (IV): analiza i reakcja na ryzyko
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (V): reakcja na patologie organizacyjne
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (VI): odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VII) – ocena istotności ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VIII) - dokumentacja systemu