2. Zakres kontroli sprawowanej przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą

Jeśli instytucja zarządzająca deleguje część swoich funkcji innym podmiotom (instytucji pośredniczącej lub wdrażającej), powinna zorganizować tzw. kontrolę systemową, według wymagań art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006. Dotyczy ona wykonywania przekazanych obowiązków. Jej celem jest uzyskanie pewności, że wszystkie delegowane powinności są realizowane prawidłowo, a system zarządzania i kontroli programu funkcjonuje poprawnie, efektywnie i zgodnie z prawem. Należy przeprowadzić w każdym roku finansowym co najmniej jedną kontrolę systemową w każdej z instytucji, której przekazano jakiekolwiek zadania. Kontrolę przeprowadza się poprzez weryfikację przekazanej w tym celu dokumentacji albo w formie tzw. kontroli na miejscu poprzez bezpośrednie sprawdzenie działań instytucji pośredniczącej lub wdrażającej w określonym zakresie. Weryfikacja dotyczy zwłaszcza zgodności wyłanianych konkursowo projektów z kryteriami przyjętymi w danym programie, zgodności realizowanych projektów z zasadami prawa wspólnotowego i krajowego, funkcjonowania informatycznego sposobu rejestracji i przechowywania zapisów księgowych, funkcjonowania audytu i komitetu monitorującego. Z przebiegu kontroli sporządza się informację pokontrolną wraz z ewentualnymi zaleceniami (wnioski i postulaty zmian i usprawnień). O dostrzeżonych uchybieniach informuje się odpowiednie instytucje koordynujące program.

Zasadnicze znaczenie ma jednak kontrola zmierzająca do weryfikacji wydatków, polegająca na sprawdzeniu świadczenia dostaw, usług lub robót budowlanych w ramach realizacji poszczególnych projektów, a także rzeczywistego stanu poniesionych wydatków i ich zgodności z przepisami wspólnotowymi i krajowymi. Weryfikacji wydatków dokonują na ogół instytucje pośredniczące lub wdrażające, upoważnione do zawierania umów z beneficjentami o dofinansowanie kosztów projektów. Podstawę prawną kontroli wydatków stanowią przede wszystkim przepisy art. 60 lit. b rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1828/2006 z 8.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzeń nr 1083/2006 oraz nr 1080/2006 o funduszach europejskich[35], a także przepisy krajowych ustaw, regulujące przyznawanie i wydatkowanie środków europejskich.

Doniosłe znaczenie praktyczne mają ponadto wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczące procesu kontroli w ramach obowiązków instytucji zarządzającej programem operacyjnym[36]. Zakres kontroli realizacji projektu według art. 35e u.p.p.r. jest szerszy niż weryfikacja samych wydatków deklarowanych przez beneficjenta. Obejmuje ona także udzielanie i wykonywanie zamówień finansowanych ze środków europejskich. Jak już wspomniałem, beneficjent jest zobowiązany bezwarunkowo poddać się kontroli co do prawidłowości realizacji projektu, w trybie określonym w umowie o dofinansowanie jego kosztów (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p. ). Obok kontroli typu inspekcyjnego na bieżąco funkcjonuje weryfikacja wydatków w trybie sprawdzenia podstaw żądania ich refundacji, w związku z przedłożeniem przez beneficjenta wniosku o płatność. Według bowiem art. 189 ust. 1 u.f.p. zlecenie płatności[37] na rzecz beneficjenta każdorazowo wystawia się dopiero po pozytywnie zweryfikowanym wniosku dotyczącym określonych wydatków lub zaliczek. @page_break@
 

 

Po złożeniu przez beneficjenta wniosku o ostatnią płatność, a przed jego akceptacją i ostatecznym rozliczeniem projektu, odbywa się końcowa kontrola projektu, obejmująca sprawdzenie kompletności i zgodności z wymaganiami prawnymi (także proceduralnymi) całej dokumentacji związanej z realizacją projektu, niezbędnej do zapewnienia właściwej ścieżki audytu w rozumieniu art. 15 rozporządzenia nr 1828/2006, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentów potwierdzających prawidłowość poniesionych wydatków. Fakultatywnie kontrola ta może obejmować także sprawdzenie rzeczowych efektów przedsięwzięcia w miejscu jego realizacji. Niezależnie od tego beneficjent zazwyczaj zobowiązuje się do przedkładania instytucji zarządzającej (pośredniczącej) corocznych lub częstszych raportów z osiągniętych efektów przedsięwzięcia, nawet w okresie do 5 lat po zakończeniu projektu. W ramach następczej kontroli mogą odbywać się – rzecz jasna – wizje lokalne i inne sprawdzenia rzeczowych efektów przedsięwzięcia. W następstwie ewentualnie ujawnionych uchybień możliwe jest żądanie zwrotu całości lub części udzielonej pomocy ze środków europejskich.

Kontrole typu inspekcyjnego odbywają się według rocznego planu kontroli instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) albo jako kontrole doraźne. Roczny plan kontroli zawiera w szczególności nazwy beneficjentów, zasoby ludzkie niezbędne do przeprowadzenia kontroli, zakres i przedmiot kontroli, wytyczne metodologiczne. Kontrole doraźne dotyczą zaś projektów, co do których zaistniała potrzeba weryfikacji z uwagi na podejrzenie popełnienia poważnych nieprawidłowości przez beneficjenta. Wytyczne ministerialne przewidują jeszcze tzw. kontrolę krzyżową, której celem jest wykrywanie i eliminowanie podwójnego finansowania wydatków w ramach jednego i tego samego programu operacyjnego. Kontrola ta jest prowadzona w ramach weryfikacji każdego wniosku o płatność lub na losowanej w każdym miesiącu próbie 5% beneficjentów, według procedury ustalonej przez instytucję zarządzającą. Odmianą tej kontroli jest tzw. kontrola krzyżowa horyzontalna, zmierzająca do wykrywania i eliminowania podwójnego finansowania wydatków w ramach różnych programów operacyjnych.

W zależności od okoliczności kontrole typu inspekcyjnego mogą być przeprowadzane w siedzibie instytucji kontrolującej, na podstawie dostarczonych przez kontrolowanego dokumentów, lub poza siedzibą, w każdym miejscu bezpośrednio związanym z realizacją projektu. Według art. 13 ust. 2–3 rozporządzenia nr 1828/2006 kontrola projektu na miejscu jest uruchamiana w celu upewnienia się, że deklarowane wydatki zostały rzeczywiście poniesione, a zamówione dostawy, usługi lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami dofinansowania; powinna być przeprowadzona na wybranej próbie określonej przez instytucję zarządzającą, która przechowuje dokumentację opisującą i uzasadniającą metodę doboru próby oraz dane identyfikujące wybrane do weryfikacji operacje i transakcje. Beneficjent jest zobowiązany udostępnić instytucji kontrolującej dokumenty związane z realizacją projektu oraz zapewnić dostęp do pomieszczeń i terenów, na których jest lub był realizowany projekt (wizja lokalna).@page_break@
 

3. Tryb weryfikacji wydatków deklarowanych przez beneficjentów

W świetle powołanych wyżej przepisów prawa europejskiego weryfikacja deklarowanych wydatków odbywa się na bieżąco, zasadniczo polega na sprawdzeniu wniosków o płatność składanych przez beneficjentów wraz z towarzyszącymi im dokumentami, których katalog określa z góry instytucja zarządzająca. Weryfikacją są objęte wszystkie wnioski o płatność. Obok danych identyfikacyjnych wniosek o płatność powinien wskazywać zwłaszcza na całkowitą kwotę wydatków oraz kwotę wydatków „kwalifikowalnych”, wysokość wnioskowanej sumy, dotychczasowy i planowany przebieg realizacji projektu (operacji), osiągnięte efekty (wskaźniki) realizacji projektu, przeszkody napotykane w trakcie jego realizacji oraz przyczyny ewentualnego nieosiągnięcia zakładanych rezultatów. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające poniesione wydatki jako „kwalifikowalne”. Weryfikacja wydatku odbywa się pod względem formalnym, finansowym, technicznym i rzeczowym. W myśl wytycznych nie jest konieczna weryfikacja wszystkich dokumentów poświadczających prawidłowość wydatków objętych wnioskiem o płatność ze środków europejskich. W optymalnej sytuacji można by założyć weryfikację wszystkich dokumentów poświadczających wydatki, ale ze względu na specyfikę i wielkość niektórych projektów może być to nadmiernie utrudnione. Dlatego Komisja Europejska w stanowisku zawartym w wytycznych dotyczących sprawozdawczości prowadzonej przez państwa członkowskie w odniesieniu do programów współfinansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w latach 2007–2013[38] dopuściła możliwość weryfikacji tylko wybranych dokumentów określonych przez instytucję zarządzającą. Najważniejsze znaczenie ma weryfikacja wymagań co do samego wniosku o płatność oraz rzeczywistego wykonania dostaw, usług lub robót budowlanych finansowanych ze środków europejskich, zgodnie z warunkami dofinansowania projektu, a także przepisami krajowymi i wspólnotowymi. Szczegółową procedurę i standardy weryfikacji deklarowanych wydatków, a także dokumentowanie jej wyników ustala instytucja zarządzająca.

Ocena „kwalifikowalności” wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami i wymaganiami umowy o dofinansowanie. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu (w wymiarze potencjalnym), jak i podczas realizacji projektu – w trybie weryfikacji wniosku o płatność lub w trakcie kontroli inspekcyjnej, zwłaszcza na miejscu. Wydatkiem kwalifikującym się do dofinansowania jest wydatek:
− poniesiony w okresie finansowania,
− zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, zwłaszcza z przepisami prawa zamówień publicznych,
− w pełni odpowiadający dyspozycjom programu operacyjnego,
− zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z umowy o dofinansowanie projektu,
− niezbędny do realizacji projektu i poniesiony w związku z realizacją projektu,
− dokonany w sposób efektywny i oszczędny,
− należycie udokumentowany.

Weryfikacja wydatku w powyższym ujęciu uwzględnia zatem wszystkie tradycyjne kryteria kontroli: legalności, celowości, rzetelności i gospodarności. Pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek rzeczywiście wykonany zgodnie z umową. Wyjątki dotyczą odpisów amortyzacyjnych, wkładów niepieniężnych i tzw. promes technologicznych w rozumieniu ustawy z 30.05.2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej[39], a także wydatków w ramach instrumentów inżynierii finansowej, ponoszonych zgodnie z art. 44 rozporządzenia nr 1083/2006. Dowodem faktycznego poniesienia wydatku jest zapłacona faktura lub inny dokument księgowy o równoważnej mocy dowodowej. W pewnym zakresie możliwe są jednak ryczałtowe metody rozliczania wydatków. Wniosek o płatność spełnia co najmniej trzy funkcje: wnioskodawczą (co do żądania refundacji wydatku lub wypłaty zaliczki), rozliczeniową (w zakresie weryfikacji poniesionych wydatków) oraz sprawozdawczo-informacyjną (co do rzeczowego postępu w realizacji projektu)[40]. Beneficjent składa wnioski o płatność z częstotliwością określoną w umowie o dofinansowanie (raz na kilka miesięcy). Wnioski dotknięte brakami formalnymi wymagają wyjaśnień, poprawek lub uzupełnień, co nie dotyczy jednak zestawienia dokumentów potwierdzających poniesione wydatki. Specjalne wymagania obowiązują w odniesieniu do wniosku o wypłatę zaliczki[41] przyznawanej na poczet przyszłych wydatków beneficjenta, lecz tylko w zakresie wydatków „kwalifikowalnych”. Kwota zaliczki jest przekazywana na wyodrębniony rachunek zaliczkowy. Wymaga stosownego rozliczenia.

Z uwagi na funkcję sprawozdawczą wniosku o płatność w części dotyczącej informacji o przebiegu realizacji projektu łączy się dane o wydatkach z opisem rodzajów działań, na które wydatki zostały poniesione. Pozwala to na sprawne monitorowanie postępów w realizacji projektu i zasadności poniesionych wydatków oraz połączenie dokonywanych rozliczeń z faktycznie uzyskanymi rezultatami nakładów. Stąd brak wydatków w okresie rozliczeniowym nie zwalnia beneficjenta z obowiązku wypełnienia i przedłożenia wniosku o płatność w zakresie dotyczącym postępu w rzeczowej realizacji projektu. Niezależnie od tego postanowienia umowy wymuszone warunkami programu operacyjnego mogą obciążać beneficjenta dodatkowymi powinnościami sprawozdawczymi, zwłaszcza kwartalnymi, półrocznymi lub rocznymi raportami o osiągniętych efektach projektu.

Jeśli w odniesieniu do tzw. projektów zaawansowanych najpierw zawiera się z beneficjentem tzw. preumowę (promesę) zawierającą przyrzeczenie dofinansowania po spełnieniu określonych warunków, a dopiero potem podpisuje się umowę definitywną, gdy zastrzeżone wymagania zostały już osiągnięte, uruchamia się wstępną kontrolę spełnienia umówionych warunków, poprzedzającą zawarcie finalnej umowy o dofinansowanie projektu. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim prawidłowość zakwalifikowanych przez beneficjenta do refundacji wydatków na podstawie przedłożonego przez niego zestawienia tych wydatków wraz z towarzyszącymi dokumentami wskazującymi na poniesione nakłady. Do podpisania umowy definitywnej beneficjent przedkłada pierwszy wniosek o płatność, którego weryfikacja jest ograniczona, gdyż nie może obejmować dokumentów sprawdzonych uprzednio, jeszcze przed zawarciem tej umowy.

Jako obszary wrażliwe na występowanie nieprawidłowości z punktu widzenia doświadczeń perspektywy finansowej na lata 2004–2006[42] wymienia się:
− wyłudzenie dofinansowania wskutek przedłożenia fałszywych dokumentów,
− dokonanie refundacji wydatków niekwalifikujących się do dofinansowania (nieuzasadnionych, zawyżonych, faktycznie nieponiesionych itp.),
− braki we wnioskach o płatność,
− uchybienia w zakresie przestrzegania prawa zamówień publicznych (udzielenie zamówienia z pominięciem nakazanej procedury, zastosowanie niewłaściwej procedury, braki w ogłoszeniach, wadliwie ustalone warunki ubiegania się o zamówienie, nierówne traktowanie wykonawców). @page_break@

Na podstawie wyniku weryfikacji wniosku lub kontroli na miejscu albo weryfikacji raportu przedłożonego przez beneficjenta instytucja zarządzająca (pośrednicząca) dokonuje kwalifikacji ewentualnych uchybień, zwłaszcza z punktu widzenia przepisów rozporządzeń nr 1083/2006 oraz nr 1828/2006. To samo dotyczy wyniku audytu lub zawiadomień przekazanych przez Prezesa UZP, NIK, regionalną izbę obrachunkową, urząd kontroli skarbowej itp. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu (operacji). O nieprawidłowościach pociągających skutki finansowe przekraczające wartość 10.000 euro należy informować Komisję Europejską (por. art. 28–29 i 36 rozporządzenia nr 1828/2006), natomiast o wszelkich nadużyciach wyczerpujących znamiona przestępstwa zawiadamia się właściwe organy ścigania, a o naruszeniach dyscypliny finansów publicznych – właściwego rzecznika tej dyscypliny. Szczególny rodzaj sankcji przewidują przepisy art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.p.p.r. , a mianowicie tzw. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi oraz stosowanie korekt finansowych. Procedura „odzyskiwania środków” została ostatnio unormowana na mocy art. 207–210 u.f.p. , natomiast procedurę stosowania korekt finansowych traktuje się jako element procedury kontroli wydatków.

Pisaliśmy o tym również:
Kontrola zamówień publicznych finansowanych ze środków europejskich – zagadnienia organizacyjne (cz. 1)
Kontrola zamówień publicznych finansowanych ze środków europejskich – zagadnienia organizacyjne (cz. 3)
Kontrola zamówień publicznych finansowanych ze środków europejskich – zagadnienia organizacyjne (cz. 4)

Przydatne materiały:
 Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)
Ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.)

Przypisy:
[35] Rozporządzenie Komisji (WE) 1828/2006 z 8.12.2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. UE L 371 z 2006 r., s. 1).
[36] Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z 22.12.2009 r. w zakresie sprawozdawczości programu operacyjnego „infrastruktura i środowisko”, www.mrr.gov.pl.
[37] Odnośnie do ich obsługi zob. rozporządzenie Ministra Finansów z 17.12.2009 r. w sprawie płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz przekazywania informacji dotyczących tych płatności (Dz. U. Nr 220, poz. 1726).
[38] Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations co-financed by the Structural Funds and the Cohesion Fund for the 2007–2013 programming period, www.interact-eu.net.
[39] Ustawa z 30.05.2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730 ze zm.).
[40] Por. np. wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z 22.12.2009 r. w zakresie sprawozdawczości programu operacyjnego „infrastruktura i środowisko”, www.mrr.gov.pl.
[41] Zob. rozporządzenie powołane w przypisie 27.