Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan jest ustalany w drodze uchwały rady gminy, która jest aktem prawa miejscowego, a tryb i zasady jego sporządzania oraz wymaganą treść obszernie regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Zatem zasadą jest, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu określany jest w uchwale w sprawie miejscowego planu. Ze względu jednak na dużą czasochłonność oraz koszty sporządzenia planów znaczna część powierzchni Polski nie jest objęta miejscowymi planami. Z tego powodu ustawodawca wprowadził, na terenie nie objętym miejscowym planem, możliwość określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym rozróżnił dwa jej rodzaje:
• decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, oraz
• decyzję o warunkach zabudowy ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji.

Uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może przynieść skutek w postaci zmiany wartości nieruchomości. Jeżeli zmiana polega na tym, że wartość nieruchomości wzrosła, wówczas możliwe jest nałożenie i pobranie jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej. Opłata jest pobierana od właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego, który nieruchomość zbywa. Renta planistyczna jest pobierana od wzrostu wartości nieruchomości będącej wynikiem uchwalenia miejscowego planu. Wysokość opłaty ustala się w miejscowym planie jako stawkę procentową, która nie może być wyższa niż 30 % (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Ustawodawca przyjął, że również decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą wpływać na zmianę wartości nieruchomości, wówczas nakazuje stosować odpowiednio przepisy o rencie planistycznej wynikającej z uchwalenia miejscowego planu (art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Takie odesłanie powoduje pewne problemy interpretacyjne.

Stawka procentowa renty planistycznej jest ustalana w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powstaje zatem pytanie – czy stawka procentowa jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również może być ustalona w drodze uchwały rady gminy? Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sformalizowaną procedurą regulowaną przepisami ustawowymi, a wady uchwały w sprawie miejscowego planu (naruszenie zasad sporządzania, istotne naruszenie trybu sporządzania lub naruszenie właściwości organów) są obwarowane surową sankcją – nieważnością całości lub części uchwały (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Ustalenie renty planistycznej w miejscowym planie ma wyraźne upoważnienie ustawowe – stawka procentowa jest obowiązkowym elementem treści miejscowego planu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Ani art. 36, ani tym bardziej art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , nie stanowią podstawy do ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty w jednym akcie prawnym o ogólnym charakterze, a ograniczenie zawarte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . co do wysokości opłaty (30 %) ma takie znacznie, że przy uchwalaniu miejscowego planu stanowi maksymalny pułap dla rady gminy co do wysokości renty planistycznej (stawka określona w uchwale nie może być wyższa). Z tego, że opłata jest dochodem własnym gminy nie można wywodzić, że gmina jest uprawniona do dowolnego kształtowania wysokości tej opłaty.

Z powyższego wynika, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalenia, w drodze uchwały, stawki procentowej renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odpowiednie stosowanie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji nie oznacza możliwości podjęcia uchwały na tej podstawie. Uchwała rady gminy w sprawie ustalenia takiej stawki dla wszystkich decyzji wydawanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) posiada cechy aktu prawa miejscowego ze względu na generalny i abstrakcyjny charakter, jednak brak jest upoważnienia ustawowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP , do wydania takiej uchwały. Jeśli przyjąć z kolei, że nie jest to akt prawa miejscowego, to trzeba przypomnieć, że niedopuszczalne jest wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie aktu prawnego o charakterze wewnętrznie, a nie powszechnie obowiązującym. Z kolei uchwała dotycząca ustalenia stawki procentowej dla jednej konkretnej decyzji będzie nieuprawnionym wkroczeniem rady w kompetencje organu wykonawczego. W każdym z powyższych przypadków (brak podstawy prawnej, naruszenie właściwości organów) ma miejsce istotne naruszenie prawa będące przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ).

W orzecznictwie administracyjnym i sądowym można znaleźć potwierdzenie takiej wykładni. Przywołać tu można np.:
• rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 lipca 2007 r. nr WNiK.IV.GM.0911-38/07 (OwSS 2007/4/92, LEX nr 306911) – przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Rz 763/05, NZS 2006/6/111, LEX nr 235589 – w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompetencji do uchwalenia stawek procentowych służących naliczeniu opłat planistycznych rada gminy nie może realizować, bowiem takiego upoważnienia dla niej na gruncie przepisów u.p.z.p. nie można znaleźć;
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. II SA/Op 329/07, LEX nr 507224 – przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuują kompetencje stanowiące rady gminy wyłącznie w zakresie ustalenia stawek procentowych i to tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, nie dotyczą natomiast innych przypadków, o których jest mowa w przepisie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  ani nie stwarzają podstawy prawnej do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wynikającym z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kompetencje uchwałodawcze ustawodawca powiązał przy tym w sposób ścisły (funkcjonalny i czasowy) z uchwaleniem planu miejscowego;
• wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 1887/07, LEX nr 464945 – rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)