1. Nie można się zgodzić, by art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcjonował każdą sytuację użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
2. Nie można mówić o "przystąpieniu" do użytkowania uzasadniającym wymierzenie kary, jeżeli inwestor rozpoczął użytkowanie zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu poprzez jej uchylenie w trybie art. 162 § 2 k.p.a.
3. W przypadku omawianego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego karze podlega wyłącznie ten, kto przystępuje, a więc rozpoczyna użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyprowadzenie wniosku, iż karą objęty jest również ten, kto nie zaprzestaje użytkowania obiektu pomimo wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaga natomiast zabiegów interpretacyjnych na etapie wykładni funkcjonalnej, które są niedopuszczalne w przypadku przepisów sankcjonujących.
4. Ustawodawca wprowadzając art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wcale nie "zastąpił" art. 93 ust. 7.

Osią sporu przedstawionego do rozstrzygnięcia NSA w tej sprawie jest kwestia wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego sankcjonuje wyłącznie przypadki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd uznał, iż taka sytuacja nie nastąpiła w sprawie, ponieważ spółka otrzymała ostateczne pozwolenie na użytkowanie obiektu i na jego podstawie przystąpiła do jego użytkowania.

NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego nie można się zgodzić, iżby art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcjonował każdą sytuację użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić na podstawie treści tego przepisu. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera normę prawną skierowaną do organu nadzoru budowlanego, nakazującą temu organowi wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi "przystąpienie" przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego , a więc w sytuacji, gdy rozpoczyna on użytkowanie obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź bez zawiadomienia lub przed terminem do wniesienia sprzeciwu organu. Z brzmienia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika zatem jednoznacznie, że sankcjonuje on konkretny czyn jakim jest nielegalne "przystąpienie" (rozpoczęcie) użytkowania obiektów. Ma rację Sąd pierwszej instancji stwierdzając, iż nie można mówić o "przystąpieniu" do użytkowania uzasadniającym wymierzenie kary, jeżeli inwestor rozpoczął użytkowanie zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu poprzez jej uchylenie w trybie art. 162 § 2 k.p.a.

Stanowisko inspektora nadzoru budowlanego co do sposobu interpretacji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003. Nr 207, poz. 2017 ze zm.) nie może być akceptowane z uwagi na charakter interpretowanego przepisu. Artykuł zawiera normę nie tylko nakazującą organowi nadzoru budowlanego podjęcie określonej reakcji na niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania, ale także upoważniającą ten organ nałożenia na inwestora obowiązku o szczególnym charakterze jakim jest zapłata kary administracyjnej. Kara administracyjna pełni rolę dopuszczalnej prawem sankcji mającej na celu zapewnienie respektowania przepisów o charakterze administracyjnym. Upoważnienia do nałożenia sankcji, tak w prawie karnym jak i administracyjnym, nie można domniemywać - musi ono wynikać bezpośrednio z przepisu wskazującego czyn sankcjonowany oraz wymiar kary. W przypadku omawianego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego karze podlega wyłącznie ten, kto przystępuje, a więc rozpoczyna użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyprowadzenie wniosku, iż karą objęty jest również ten, kto nie zaprzestaje użytkowania obiektu pomimo wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaga natomiast zabiegów interpretacyjnych na etapie wykładni funkcjonalnej, które są niedopuszczalne w przypadku przepisów sankcjonujących.

Inspektor nadzoru budowlanego skoncentrował się na wykazaniu, że nieobowiązujący już art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego , który przewidywał karę grzywny za użytkowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, został w zamyśle ustawodawcy zastąpiony przez art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego , który sankcjonować miał te same, niezgodne z prawem działania inwestora, tyle, że w sferze administracyjnej. Wnioskowanie przestawione przez skarżący organ jest - w ocenie NSA - zbyt daleko idące. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadzając art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wcale nie "zastąpił" art. 93 ust. 7. W okresie od 1 lipca 2005 r. do 26 września 2005 r. przepisy te obowiązywały bowiem równolegle (art. 57 ust. 7 w obowiązującym brzmieniu wprowadzono ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888, a art. 93 ust. 7 uchylono ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 136). Trudno zatem przyjąć, iżby pomiędzy datą uchylenia jednego z tych przepisów a datą uchwalenia nowego istniała zbieżność czasowa uzasadniająca tezę, iż miały one sankcjonować dokładnie te same stany faktyczne.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)

Zobacz orzeczenie:
 Wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 981/09