Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>
W toczącej się u nas od dłuższego czasu dyskusji na temat perspektyw rozwoju prawa o postępowaniu administracyjnym, w tym dostosowania jego założeń i instytucji do dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego, ewoluujących stale struktur administracji publicznej oraz standardów good governance, ustawicznie przewija się kwestia ustrojowej i procesowej pozycji samorządowych kolegiów odwoławczych. Istnieje w zasadzie zgoda co do tego, że kolegia – nawet jeśli nie uznamy ich za trybunały administracyjne w znaczeniu, jakie nadaje się temu pojęciu w systemach common law – mają status niezależnych organów orzekających.
1. Idea niezależnego organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym
Z przedstawionym wyżej twierdzeniem można zetknąć się także w literaturze obcej, czego doskonałą ilustracją są poglądy sformułowane w rozprawie Davida Kryski poświęconej porównaniu polskiego i czeskiego sądownictwa administracyjnego[1]. Niezależne organy realizujące zadania jurysdykcji administracyjnej funkcjonują w wielu państwach, zarówno w Europie, jak i poza nią, co swoją drogą nakazywałoby zweryfikować tezę o osobliwości i unikalności rodzimych dokonań. Odzwierciedlają one raczej dostrzegane powszechnie, choć nie zawsze łatwo uchwytne i podlegające prostej kategoryzacji prawidłowości. Tak właśnie oceniałbym zjawisko, które Jean-Bernard Auby utożsamia z pojawieniem się „szarej strefy «trybunałów»” (a grey zone of „tribunals”), będących czymś pośrednim pomiędzy organami administracji i sądami, a według niektórych teorii – quasi-sądami albo specjalnymi sądami[2].
Opisując doświadczenia norweskie, Eivind Smith podkreśla, że w wielu kategoriach spraw odwołanie przysługuje do korzystającego z pewnego stopnia autonomii kolegialnego ciała administracyjnego, usytuowanego poza układem hierarchii administracyjnej i niezależnego od władzy centralnej (a collegial administrative body that enjoy a certain degree of autonomy towards the administrative hierarchy submitted to the authority of central government). Autor nie ukrywa zarazem, że bez ryzyka przeprowadzania nazbyt łatwych porównań z rozwiązaniami właściwymi dla modelu brytyjskiego i innych reżimów prawnych, „tego rodzaju «niezależne» ciała administracyjne można z całą precyzją kwalifikować jako «trybunały administracyjne»” („independent” administrative bodies of this kind may precisely be qualified as „administrative tribunals”)[3]. Zbieżne z tymi ustaleniami zapatrywanie przedstawił – analizując ustawodawstwo duńskie – Niels Fenger, który zauważa, że znaczna liczba administracyjnych organów odwoławczych wykonuje w Danii funkcje zastrzeżone w innych systemach kontynentalnej Europy dla sądów administracyjnych. Są one niezależne od rządu i nie mogą być adresatem jakichkolwiek instrukcji ministerialnych (may not receive instructions from ministers). Autor umiejscowił je jednak zdecydowanie w układzie organów administracji, podnosząc ponadto, że znajdują wobec nich zastosowanie te same ogólne zasady sprawowania władzy publicznej, które wiążą inne ciała administracyjne, ponieważ ich działalność jest objęta zakresem uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o wolności informacji (they are subject to the same general administrative principles as other administrative bodies just as they fall within the scope of the Administrative Procedure Act and the Freedom of Information Act)[4].
Już tylko te spostrzeżenia, zwłaszcza jeśli uzupełnić je charakterystyką tradycji common law, mogą skłaniać do wniosku, że naturalnym czynnikiem sprzyjającym powstaniu instytucji niezależnych organów orzekających (trybunałów administracyjnych) był brak w określonych systemach prawnych wyspecjalizowanego pionu sądownictwa administracyjnego. Jego zadania tylko w ograniczonym wymiarze były w stanie realizować sądy powszechne, powołane przecież z myślą o rozstrzyganiu odmiennych rodzajowo sporów. W tych warunkach doszło do wykrystalizowania się idei kontroli działań administracji powiązanej z merytorycznym orzekaniem przez dysponujący atrybutami niezależności quasi-sądowy podmiot (w Australii koncepcja ta zyskała nazwę merits review)[5], a z drugiej strony – wykształcenia swoistych form postępowania sądowego, takich jak appellate review model albo ultra vires review model[6]. Istotę problemu znakomicie uchwycili Anthony W. Bradley i Keith D. Ewing, pisząc, że prawo dostępu do sądu jest ważną gwarancją dla obywatela, jednak machina sądowa nie jest przystosowana do rozstrzygania każdego sporu prawnego powstałego w toku wykonywania władzy (is not suited for settling every dispute arising out of the work of government).
Kontynuując ten wątek, autorzy przyznają wprost: trybunały istnieją nie dlatego, że wypełniają zadania związane z polityczną władzą dyskrecjonalną (exercise a political discretion), którym nie podołaliby sędziowie. W ich przekonaniu powołano je do życia dlatego, że mogą one orzekać bardziej efektywnie niż sądy (more efficiently than the courts), wykorzystując do tego niezbędną wiedzę specjalistyczną[7].
Wymowę tych stwierdzeń łagodzi w jakiejś mierze fakt powierzania rozmaitych funkcji orzeczniczych organom o cechach trybunałów administracyjnych również tam, gdzie formalnie wyodrębniono sądownictwo administracyjne. Przykładowo w Finlandii, gdzie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne o właściwości ogólnej i szczególnej, podobne do sądów trybunały (some like-court tribunals) orzekają w sprawach ubezpieczeń społecznych. Stosują one nawet procedurę przewidzianą dla wyróżnionego typu sądów[8].
2. Samorządowe kolegia odwoławcze a standardy niezależności trybunałów administracyjnych
Dla oceny pozycji ustrojowej samorządowych kolegiów odwoławczych zasadnicze znaczenie zdaje się mieć konstatacja, że stopień ich niezależności nie odbiega od standardu właściwego dla trybunałów administracyjnych. Dokonywane z tego punktu widzenia porównania wypadają raczej na korzyść kolegiów, których – w przeciwieństwie do sporej części trybunałów – nie wiążą żadne instrukcje czy zalecenia innych organów (rządowych, prowincjonalnych albo lokalnych). Od działających w większości państw common law trybunałów administracyjnych różni je także mniej rygorystyczny tryb obsadzania stanowisk urzędniczych, a przede wszystkim – brak kadencyjności w wykonywaniu funkcji orzekania w tych organach[9]. Rozwijając tę myśl, wypada przytoczyć refleksje Sary Blake poświęcone statusowi kanadyjskich trybunałów administracyjnych. Nie są one – jak wskazuje autorka – „niezależne od rządu” (they are not independent of government), co stawia je w odmiennej sytuacji niż organy sądowe[10]. Tezę tę trzeba wszakże rozpatrywać, uwzględniając inne ustalenia S. Blake ukazujące istotę (właściwy sens) pojęcia prawnie chronionej, podlegającej jednak pewnym ograniczeniom, niezależności funkcjonujących w Kanadzie trybunałów administracyjnych. W moim przekonaniu są one reprezentatywne także dla rozwiązań przyjętych gdzie indziej, a w każdym razie uwidaczniają ideę, którą się kierowano, wcielając je w życie.
W ujęciu S. Blake niezależność oraz bezstronność w wykonywaniu funkcji trybunałów (independence and impartiality) są wartościami komplementarnymi. Autorka przypisuje im zarazem cechy koncepcji autonomicznych (distinct concepts). Niezależność analizuje w kontekście organizacyjnym (jako wolność od jakiegokolwiek oddziaływania na uregulowaną ustawowo strukturę trybunału) oraz personalnym (jako wolność członków trybunału od nacisków czy presji wywieranej na etapie podejmowania konkretnego rozstrzygnięcia). Opisując personalny aspekt niezależności, autorka zwraca uwagę na związek członków trybunału z przełożonymi oraz podmiotami, które dokonały aktu powołania, jak też z uczestnikami postępowania (stronami, świadkami, biegłymi). Przypomina ona ponadto, że wiele trybunałów wypracowało – w celu zapewnienia spójności orzekania – procedury wewnętrznej konsultacji (internal consultation processes) i dyskusji na temat realizowanej polityki oraz kwestii prawnych wyłaniających się w zawisłych przed nimi sprawach[11]. Z natury rzeczy osiągnięcie tego celu mają zapewniać wszelkiego rodzaju wytyczne, zwłaszcza gdy polityka jest kształtowana przez członków orzekającego ciała przez rozstrzyganie indywidualnymi decyzjami kolejnych przypadków (especially where policies are worked out on a case-by-case basis through the individual decisions of board members)[12]. Akty noszące znamiona wytycznych są jednocześnie postrzegane jako narzędzie ograniczania władzy dyskrecjonalnej i regulowania sposobów korzystania z niej[13].
Wyróżniona formuła niezależności trybunałów administracyjnych zdecydowanie odbiega od potocznego rozumienia tego pojęcia, jak również stereotypu, który przewija się w nielicznych w sumie polskich publikacjach dotyczących ich działalności. Po pierwsze, powierzając trybunałom funkcje dochodzeniowo-śledcze, oskarżycielskie i orzecznicze, ustawy niejako z góry zakładają pewien stopień stronniczości, co S. Blake skwitowała zwięźle słowami: this bias is authorized[14]. Po drugie, nie istnieje konstytucyjne prawo do rozprawy przed niezależnym i bezstronnym trybunałem (no constitutional right to a hearing before an independent and impartial tribunal). Mający konstytucyjne podstawy test niezależności sędziowskiej nie ma wobec tego zastosowania do trybunałów będących fragmentem władzy wykonawczej. Nie mogą one przecież dysponować tymi samymi atrybutami niezależności, odbieranymi jako przejaw faktycznej niezawisłości, co sędziowie, gdyż zostały powołane do wdrażania, a często także kształtowania polityki rządowej (tribunals are established to implement and, often, to make government policy). Autorka podnosi, że ścisłe odniesienie wymienionych wartości do sytuacji trybunałów i rozpatrywanie ich w kontekście tworzenia polityki (to a policy-making context) byłoby nieuprawnione. Dodaje też, że ministerialna odpowiedzialność za wydawane przez trybunały decyzje narzuca pewne zaangażowanie się w prowadzoną przez nie działalność. Jego przejawem jest obsadzanie stanowisk członków trybunału, wypełnianie ustawowych kompetencji do wydawania aktów typu instrukcyjnego (directives) oraz korzystanie z mniej sformalizowanych metod perswazji (less formal methods of persuasion)[15].
Wsparciem dla ustawowych gwarancji niezależności i bezstronności trybunałów, zwłaszcza dla instytucji wyłączenia funkcjonariusza publicznego od udziału w postępowaniu, są przyjęte w niektórych prowincjach kanadyjskich kodeksy dobrych praktyk i etyki urzędniczej. Wywody S. Blake dostarczają niewątpliwie dowodu, że bez względu na sposób sprawowania jurysdykcji administracyjnej powinna ona spełniać uniwersalne standardy rzetelnego (uczciwego) działania. Za charakterystyczną dla porządku common law utrwaloną w orzecznictwie sądowym zasadę uznaje się przestrzeganie, w razie braku stosownych reguł prawa pisanego, wymagań rzetelnego zachowania zawsze wtedy, gdy decyzja ingeruje w sferę praw jednostki. Odwołując się do dorobku case law, autorka podaje nazwę tej doktryny – the duty to act fairly albo the doctrine of fairness, wspominając zarazem, że wstępnym (minimalnym) warunkiem jej respektowania jest wysłuchanie strony. Prawo do tego, aby być wysłuchanym (the right to be heard), nie ma oczywiście absolutnego charakteru, w szczególności zaś nie może być utożsamiane z oczekiwaniem uruchomienia najbardziej korzystnej dla zainteresowanego procedury (the most advantageous procedure), zaaprobowania jego stanowiska lub zastosowania określonego środka ochrony. O tym, co jest rzetelnym działaniem, przesądzają okoliczności danej sprawy. Nie zawsze zatem trybunał jest obowiązany zapewnić stronie możliwość ustnego wyłożenia przez nią swoich racji. Wystarczające dla ochrony jej interesów jest niekiedy stworzenie sposobności wyrażenia poglądu w formie pisemnej[16].
We wszystkich systemach prawnych, w których funkcje orzecznicze w roli organu I lub wyższej instancji sprawują trybunały administracyjne, powoływanie na stanowiska ich członków odbywa się w sformalizowanym trybie kwalifikacyjnym, przy udziale odpowiednich komisji oceniających kandydatów. Zabiegająca o zatrudnienie w trybunale osoba musi zwykle wykazać się stosownym doświadczeniem zawodowym i wiedzą fachową (specjalistyczną) oraz posiadać przymioty, które byłyby gwarancją jej niezależności w pełnieniu powierzonych obowiązków. Selekcja kandydatów zwykle jest dokonywana po odbyciu cyklu rozmów, sprawdzianów i wnikliwym zapoznaniu się z przedstawionymi na piśmie referencjami[17]. W Zjednoczonym Królestwie fakt przynależności do korpusu sędziowskiego (the judiciary) stwarza podstawę do równoczesnego objęcia urzędu sędziego administracyjnego trybunałów obu stopni. Stanowiska sędziowskie pozostające w nomenklaturze trybunałów określa ustawa[18]. Generalnie obowiązuje zasada kadencyjności w pełnieniu funkcji członka trybunału. Ze względu na tę okoliczność jest nawet stawiane pytanie: czy trybunałom nie brakuje niezależności (do tribunals lack independence)?[19]. W Australii kadencja członka trybunału administracyjnego zamyka się z reguły w okresie 1–5 lat, choć w pewnych przypadkach może być krótsza lub dłuższa[20]. W kanadyjskiej prowincji Kolumbia Brytyjska wynosi ona: dla przewodniczącego trybunału 3–5 lat, dla członków tego organu – od 2 do 4 lat. Nie można być powołanym na dłużej niż dwie kadencje, przy czym dopuszczalne jest przejściowe powierzenie funkcji członka trybunału (nie więcej niż na dwa okresy nieprzekraczające 6 miesięcy w przedziale 2 lat). Według ustawodawstwa tej prowincji członkowie trybunału i jego urzędnicy uczestniczący w podjęciu decyzji lub w czynnościach zmierzających do zakończenia sporu środkami alternatywnymi ponoszą odpowiedzialność wyłącznie z tytułu działania albo zaniechania w złej wierze[21]. Powszechnie respektowana jest zasada, że odwołanie członka trybunału administracyjnego może nastąpić tylko ze ściśle określonych ustawowo powodów.
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Samorząd Terytorialny - PRENUMERATA KWARTALNA
|
@page_break@
Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>
Niezależność trybunałów administracyjnych znalazła stosowne odzwierciedlenie w konstrukcjach stosowanego przez nie prawa procesowego. Zawiera ono liczne elementy charakterystyczne dla postępowania typu kontradyktoryjnego i stwarza umocowanie do stosowania alternatywnych środków rozwiązywania sporów jednostki z administracją. Komentując wyniki przeprowadzonej w 2007 r. w Zjednoczonym Królestwie reformy systemu trybunałów, William Wade i Christopher Forsyth stwierdzili, że obecnie oczekuje się od nich bardziej aktywnej postawy „zapewniającej sprawiedliwe i rzetelne rozstrzyganie wszystkich spraw” (to ensure that all cases are dealt with justly and fairly)[22]. Można w związku z tym – jak zauważyli – spodziewać się zmian polegających na odchodzeniu od założeń procedury spornej (a shift toward a less adversarial procedure may be anticipated). We wcześniejszym akapicie swoich rozważań przyznali jednak, że trybunał jest sędzią, który powinien zapoznać się z przedstawioną mu sprawą, bez prowadzenia z własnej inicjatywy dochodzenia i gromadzenia dowodów na korzyść strony lub przeciwko niej. Większe zaangażowanie się w czynności wyjaśniające i wymianę argumentacji mogłoby narazić ten organ na utratę zaufania stron do jego obiektywizmu (parties may lose confidence in its impartiality)[23].
Niezależność w wypełnianiu funkcji jurysdykcyjnych jest też – o czym nie wolno zapominać – rozpatrywana w literaturze odrębnie jako wartość odnosząca się do osoby zaangażowanej w proces podejmowania rozstrzygnięcia, a nie zatrudniającego ją organu. Przykładem tak rozumianej gwarancji bezstronności orzekania jest wykształcona w toku działalności agencji administracyjnych w USA instytucja sędziego prawa administracyjnego (the Administrative Law Judge)[24].
3. Samorządowe kolegia odwoławcze a konstrukcja odwołania hierarchicznego niewłaściwego
Z procesowego punktu widzenia samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu unormowań kodeksu postępowania administracyjnego[25] i ordynacji podatkowej[26], w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych niż wskazane sprawach – art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych[27]. Regulację tę uzupełnia art. 2 ustawy o SKO, zgodnie z którym „kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji”. Wykonywanie powierzonych im zadań odbywa się wszakże poza układem więzi organizacyjnej, wyłącznie przy zachowaniu zależności typu procesowego. Samorządowe kolegia odwoławcze nie są przecież organami jednostek samorządu terytorialnego. Zawarty w ich nazwie przymiotnik „samorządowe” oznacza tylko tyle, że rozpoznają one sprawy mieszczące się w granicach właściwości tego samorządu[28]. Tę sytuację definiuje się niekiedy w nauce europejskiej, używając słów: brak hierarchii administracyjnej, czego pochodną jest operowanie dychotomicznym rozróżnieniem – odwołanie hierarchiczne właściwe i niewłaściwe albo nieprawidłowe (we Włoszech – ricorso gerarchico prioprio oraz ricorso gerarchico improprio)[29]. Opisując zasady przyjęte we włoskim porządku prawnym, Francesco Lemetre i Raffaella Miranda zwracają uwagę, że drugi z tych środków przysługuje wyjątkowo, w sprawach wyraźnie wyliczonych przez ustawy, przy braku stosunku hierarchicznego pomiędzy kontrolującym i wydającym decyzję (la mancanza di un rapporto gerarchico)[30]. Tymczasem umocowanie samorządowych kolegiów odwoławczych do wypełniania zadań organu wyższego stopnia wynika z klauzuli o charakterze generalnym, co upodabnia te organy do australijskich trybunałów administracyjnych o właściwości ogólnej (general administrative tribunals) czy trybunału kanadyjskiej prowincji Quebec (Administrative Tribunal of Quebec)[31].
Włączenie do polskiego porządku prawnego konstrukcji odwołania hierarchicznego niewłaściwego, przysługującego stronie w szerokim spektrum spraw rozstrzyganych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, musiało wywołać nieuniknione pytania o formułę instancyjności prowadzonego w nich postępowania. Ustawodawca stanął wobec tego przed dylematem: czy w tych sprawach zachować dotychczasowy model postępowania odwoławczego, respektującego założenia „pełnego” toku instancji, czy też poprzestać na rozwiązaniu sprowadzającym się do badania przez organ wyższego stopnia jedynie zgodności z prawem zakwestionowanego aktu. Następstwem opowiedzenia się za drugim z wyróżnionych wariantów byłoby wprowadzenie kasacyjnego, co do zasady, orzekania przez kolegia, co ewidentnie kłóciłoby się z dyrektywami szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, a także jego efektywności.
Przeprowadzone w latach 1998–2005 nowelizacje przepisów art. 138 k.p.a. i art. 233 o.p. świadczą, że ustawodawcy nie udało się wypracować jasnej i konsekwentnej wizji ochrony uruchamianej w następstwie wniesienia omawianego rodzaju odwołania. Również przedstawiane w tej materii propozycje doktrynalne budzą poważne zastrzeżenia, przede wszystkim dlatego, że nie wychodzą poza tradycyjny, odrzucony już w wielu państwach schemat proceduralny, nie do końca przystający do wyzwań współczesności.
4. Reformatoryjne i kasacyjne orzekanie w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
Całkowicie podzielam pogląd Wojciecha Chróścielewskiego, że obecnie brakuje podstaw prawnych dla głoszenia tezy o reformatoryjnym charakterze procedur odwoławczych uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej. Abstrahuje ona całkowicie od praktyki orzekania przez organy odwoławcze, a co więcej – pomija dystynkcję pomiędzy treścią art. 93 rozporządzenia Prezydenta RP z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem[32] i art. 120 § 2 k.p.a. w jego pierwotnej wersji a redakcją przepisów art. 136 i art. 138 drugiego z aktów oraz art. 229 i art. 233 o.p.[33]. Odmiennie niż autor uważam jednak, że poprzez zabiegi wykładni wyliczonych przepisów można pokusić się o skorygowanie niepokojącej praktyki „ucieczki w kasację”. Chodzi o to, że zastanawiając się nad sensem użytego w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu „Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji”, W. Chróścielewski pominął stylizację przepisów § 1 ab initio i 4 in fine tego artykułu dotyczących rozstrzygnięć merytorycznych (odpowiednio: „Organ odwoławczy wydaje decyzję” oraz „organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści”), traktując jako element porównań inne przepisy kodeksu posługujące się słowem „może”, tj. art. 50 § 1 i art. 102[34]. Autor przeszedł tym samym do porządku nad kontekstem każdej z rozważanych wypowiedzi normatywnych, nader lekko podchodząc też do kwestii relacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15) z innymi zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego.
Niezależnie od tego, trudno zaaprobować twierdzenie o dopuszczalności takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które zakłada istnienie uprawnienia „strony lub innego legitymowanego podmiotu do żądania zbadania prawidłowości (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia pierwszej instancji, a nie – jak dotychczas – ponownego rozpatrzenia sprawy wcześniej rozstrzygniętą decyzją organu I instancji”[35]. Autor najwyraźniej pomylił prawo do II instancji administracyjnej, obejmującej zawsze roszczenie procesowe o zbadanie sprawy co do meritum, z prawem do wniesienia środka zaskarżenia podjętego rozstrzygnięcia, którego następstwem może być również ocena jego legalności[36]. Najwięcej moich wątpliwości wywołują wszakże wnioski W. Chróścielewskiego co do metody zapewnienia „zgodności przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego modelu postępowania odwoławczego z praktyką działania organów administracji publicznej”. Według niego ten stan rzeczy da się osiągnąć albo poprzez „przyznanie, co do zasady, kompetencji kasacyjnej organowi odwoławczemu, który nie jest jednocześnie organem nadrzędnym (hierarchicznie wyższym) nad organem I instancji”, albo przez rezygnację „z istnienia organu wyższego stopnia w sprawach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i wprowadzenie w tych sprawach odwołania o charakterze niedewolutywnym – czyli rozpoznawania zwyczajnego środka prawnego od swych decyzji i postanowień przez jednostki samorządu terytorialnego”[37].
Komentując to zapatrywanie, muszę – po pierwsze – wyrazić zdecydowany sprzeciw wobec pomysłów dostosowywania litery obowiązującego prawa do ocenianej jako wadliwa praktyki orzeczniczej. Powinno być dokładnie odwrotnie – prawo ma służyć kształtowaniu prawidłowej praktyki. Po drugie, jestem zdania, że różnorodność spraw, których załatwianie powierzono organom administracji publicznej, oraz uwarunkowań działań tych organów narzuca konieczność odpowiedniej dywersyfikacji środków ochrony praw jednostki. Operowanie – przy całej złożoności procesów administrowania – układem „zero-jedynkowym” (albo czysty model kasacyjnego orzekania, albo autoweryfikacja rozstrzygnięć w rezultacie wnoszenia odwołań niedewolutywnych) nie dostarcza – jak sądzę – recepty, której zastosowanie pozwoliłoby przełamać rysujący się impas. Należałoby raczej usankcjonować w regulacjach kodeksowych już dostrzegane znaczne zróżnicowanie trybów administracyjnego postępowania odwoławczego[38]. Wyłania się jeszcze inna wątpliwość, którą można ująć w formie pytania: czy przy dwóch kasacyjnych instancjach sądowoadministracyjnych nadanie – co do zasady – tego samego charakteru administracyjnej instancji odwoławczej zapewniałoby efektywną ochronę praw jednostki, bez ryzyka nadmiernej zwłoki w ostatecznym załatwieniu sprawy? Już teraz zjawisko przewlekłości postępowań administracyjnych, spowodowanej w dużym stopniu niechęcią organów I instancji rozstrzygających ponownie sprawę do respektowania stanowiska organu odwoławczego, jest przedmiotem ustawicznej krytyki. Czy nie należałoby w takim razie wyciągnąć z niej właściwe wnioski, zwalczając przyczyny, a nie skutki obserwowanych dysfunkcji i unikając ich eskalacji?
| Dowiedz się więcej z książki | |
|
Samorząd Terytorialny - PRENUMERATA KWARTALNA
|
@page_break@
Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>
5. Przyszłość instytucji odwołania w postępowaniu administracyjnym i samorządowych kolegiów odwoławczych
Nie ma zapewne przeszkód do tego, aby w niektórych kategoriach indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego zrezygnować z odwołań dewolutywnych, zastępując je – przy zachowaniu wszelkich innych gwarancji ochrony interesu jednostkowego – instytucją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uruchamiającego „poziomy” tok instancji. W pozostałych sprawach strona nadal dysponowałaby prawem do wystąpienia z odwołaniem dewolutywnym, kierowanym do samorządowego kolegium odwoławczego lub innego organu. Skorzystanie z niego łączyłoby się, w zależności od rodzaju rozpatrywanej materii, z pełną oceną sprawy bądź wyłącznie z oceną zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie widzę jednocześnie nic niestosownego w tym, aby zamieścić w kodeksie postępowania administracyjnego przepis w następującym brzmieniu: „Jeśli pomiędzy organem, którego decyzję zaskarżono, i organem odwoławczym nie występuje stosunek podległości organizacyjnej, to ustawa może określić inne zasady rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy niż wynikające z niniejszego kodeksu”. Nie doszukiwałbym się w postulowanym posunięciu próby rozbicia jedności regulacji kodeksowej, będącej od pewnego czasu fikcją; zestaw podobnych odesłań zawierają już zresztą przepisy art. 127 § 2, art. 128 i art. 129 § 3 tego aktu.
Zwolennikom uniformizacji, za wszelką cenę, procedury administracyjnej poleciłbym lekturę przywołanego już opracowania France Houle i Lorne Sossin, w którym standardy wypełniania zadań publicznych przez kanadyjskie trybunały administracyjne opisano, wyróżniając trzy typy podejmowanych decyzji: 1) administracyjnych, 2) orzeczniczych, 3) regulacyjnych (three types of decision-making which may be undertaken by tribunals: administrative, adjudicative, and regulatory)[39]. Wyodrębniając decyzje administracyjne i orzecznicze, uwzględniono kryterium zakresu władzy dyskrecjonalnej przyznanej organowi przez legislatywę, wskazując na okoliczność, że może on być szeroki (the power to exercise broad discretionary power) lub zredukowany do zera. W sytuacji, gdy wydanie decyzji indywidualnej jest wynikiem zastosowania się do ścisłych kryteriów, odpowiedzialność za nią rozkłada się równomiernie na trybunały i sądy, które jedynie sprawdzają poprawność przyjętego dla celów orzekania rozumowania (to check whether the position taken by the tribunal was reasonable)[40]. W każdym z tych przypadków jest wyznaczone inne pole dla korzystania z konstrukcji reformatoryjnego (merytorycznego) i kasacyjnego orzekania przez wyposażony w atrybuty niezależności organ, z czego powinien sobie zdawać sprawę projektujący przepisy prawa procesowego, działający rozsądnie podmiot.
W mojej ocenie nie jest też wcale – jak próbuje wywodzić W. Chróścielewski – utopią oczekiwanie od samorządowych kolegiów odwoławczych określonego zaangażowania się we wdrażanie i kształtowanie, w odpowiedniej skali, polityki administracyjnej[41]. Jest ona wypadkową rozmaitych czynników, także pozaprawnych, których nie wolno pominąć w toku stosowania prawa i to zarówno na etapie dokonywania jego wykładni, jak i ustalania konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. Zupełne rozdzielenie sfery polityki administracyjnej i sprawowania jurysdykcji według założeń modelu sądowego bądź quasi-sądowego byłoby zresztą zabiegiem sztucznym, czego wyraźnym potwierdzeniem są chociażby przedstawione uprzednio spostrzeżenia S. Blake dotyczące uwarunkowań działalności kanadyjskich trybunałów administracyjnych.
Obiecujące perspektywy dla samorządowych kolegiów odwoławczych stwarza również rozwijana z powodzeniem w tych systemach prawnych, w których od dawna funkcjonują trybunały administracyjne, idea Alternative Dispute Resolution[42]. Umocowanie kolegiów do prowadzenia mediacji i posługiwania się innymi, alternatywnymi wobec tradycyjnego orzekania, środkami pozwalającymi na rozwiązywanie sporów pomiędzy jednostką i administracją publiczną znakomicie wpisywałoby się w wizję społeczeństwa obywatelskiego i program przyjaznego państwa. Mogłyby one z czasem stać się organami, które funkcje jurysdykcyjne dzielą z zadaniami wykonywanymi gdzie indziej, m.in. w Szwajcarii i w Portugalii, przez biura mediacji lub centra arbitrażowe[43]. Niekwestionowany jest dziś bowiem pogląd, że prawo powinno zapewniać bardziej zróżnicowane i elastyczne niż dotychczas metody rozwiązywania sporów, nastawione na współdziałanie, wyważanie interesów i komunikację pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w procesie podejmowania rozstrzygnięcia. Stosowanie spełniających te wymagania środków Mauro Cappelletti określił mianem „koegzystencyjnego wymiaru sprawiedliwości” (co-existential justice)[44]. Nastał już chyba czas, aby wzorem innych państw szerzej włączyć je do naszego porządku prawnego[45]. Z inicjatywą zmian muszą wszakże wystapić zainteresowane środowiska, przedstawiając konstruktywne i rzeczowe propozycje legislacyjne.
Uważam jednocześnie, że podsycanie nadziei na przekształcenie samorządowych kolegiów odwoławczych w sądy administracyjne (wmontowanie je w struktury sądów wojewódzkich, utworzenie dodatkowej instancji?) jest obecnie mało poważne i wprowadza jedynie zamęt do dyskusji o przyszłości tych organów[46]. Paradoksalnie, taki zabieg potwierdzałby zasadność wysuwanych jeszcze niekiedy tez o zbędności istnienia kolegiów, a pośrednio – głosów negujących potrzebę zachowania konstrukcji administracyjnego toku instancji. Jedno jest pewne – jeśli samorządowe kolegia odwoławcze mają efektywnie służyć obywatelowi, to jako instytucja zajmująca ważne miejsce w systemie kontroli administracji publicznej muszą sprostać wyłaniającym się wyzwaniom i nadążać za przebiegającymi w szybkim tempie zmianami w obrębie prawa.
| Dowiedz się więcej z książki | |
|
Samorząd Terytorialny - PRENUMERATA KWARTALNA
|
Przypisy:
[1] Zob. D. Kryska, Srovnání českého a polského správního soudnictví, Praga 2013, s. 200 i n.
[2] Zob. J.B. Auby, General Report, w: J.B. Auby (red.), Codification of Administrative Procedure, Bruksela 2014, s. 2; podobnie J. Schwarze, European Administrative Law,
Londyn 2010, s. 150, który akcentuje, że trybunały stanowią kombinację administracyjnych i quasi-sądowych cech.
[3] Zob. E. Smith, Norway, w: J.B. Auby (red.), Codification…, s. 279.
[4] Zob. N. Fenger, Denmark, w: J.B. Auby (red.), Codification…, s. 138–139.
[5] Szerzej: P. Cane, Judicial Review and Merits Review: Comparing Administrative Adjudication by Courts and Tribunals, w: S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham 2010, s. 426 i n.; I. Ellis-Jones, Essential Administrative Law,
Sydney 2001, s. 123 i n.
[6] Por. w szczególności rozważania T.W. Merilla, The Origins of American-Style Judicial Review, w: S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative…, s. 389 i n., poświęcone zasadom sądowej kontroli administracji przez sądy amerykańskie, wynikającym z ustawy federalnej z 1946 r. o postępowaniu administracyjnym. Syntezę ustaleń teoretycznych w tym przedmiocie zawiera stanowiąca dziś klasykę praca W.J. Waluchowa, A Common Law Theory of Judicial Review. The Living Tree, Cambridge 2007.
[7] Zob. A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional and
Administrative Law, Harlow 2007, s. 695–696. Za niekwestionowany uchodzi też pogląd, że tradycyjnie kontrola administracji wykonywana przez sądy brytyjskie koncentruje się nie na meritum poszczególnych spraw bądź sprawiedliwości lub niesprawiedliwości reguł stosowanych w toku ich załatwiania, co raczej sposobu, w jaki są podejmowane decyzje (the manner in which decisions have been taken). Wypowiadając tę myśl, H. Barnett, Constitutional and Administrative Law, Londyn 2002, s. 838, dodaje, że nastawienie to zaczyna się zmieniać, gdyż decydenci są obowiązani korzystać z powierzonej im władzy nie tylko respektując zakreślony przez ustawę wzorzec działania (decision makers must not only exercise their powers in the correct manner as prescribed by the statute), ale i w zgodzie z zasadami racjonalności, naturalnej sprawiedliwości i rzetelności.
[8] Zob. O. Suviranta, Finland, w: J.B. Auby (red.), Codification…, s. 175.
[9] Zob. Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 159–160.
[10] S. Blake, Administrative Law in Canada, Markham 2011, s. 3.
[11] S. Blake, Administrative Law…, s. 105 i 109.
[12] Tak F. Houle, L. Sossin, Tribunals and Guidelines: Exploring the Relationship Between Fairness and Legitimacy in Administrative Decision-Making, „Canadian Public Administration” 2006/3, s. 294.
[13] F. Houle, L. Sossin, Tribunals…, s. 284; opracowanie zawiera zarazem krytykę wytycznych jako nazbyt niejasnych i amorficznych (too vague and amorphous), a do tego pozbawionych mocy normatywnej (normative force), czego konsekwencją jest wyłączenie zwykłych mechanizmów politycznej odpowiedzialności w systemie demokratycznym i zwykłych mechanizmów odpowiedzialności prawnej w toku kontroli sądowej.
[14] S. Blake, Administrative Law…, s. 106.
[15] S. Blake, Administrative Law…, s. 107.
[16] S. Blake, Administrative Law…, s. 11–12.
[17] Zob.: M. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Zjednoczonym Królestwie (system jurysdykcji po zmianach ustawodawstwa z 2007 r.), „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2011/3, s. 178; Z. Kmieciak, Kontrola decyzji administracyjnych w Australii, „Samorząd Terytorialny” 2003/3, s. 56; Z. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Kanadzie, „Państwo i Prawo” 2012/11, s. 62.
[18] M. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Zjednoczonym…, s. 178.
[19] Tak analizująca sytuację australijskich trybunałów administracyjnych S. Streets, Administrative Law, Butterworths 2000, s. 106; podobnie H. Katzen, R. Douglas, Administrative Law, Butterworths 1999, s. 57.
[20] S. Streets, Administrative Law…, s. 106.
[21] Z. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Kanadzie…, s. 65.
[22] W. Wade, C. Forsyth, Administrative Law, Oxford 2009, s. 784.
[23] W. Wade, C. Forsyth, Administrative Law…, s. 784.
[24] Co do dwóch wyodrębnionych rodzajów konstrukcji prawnych zob. Z. Kmieciak, Zarys teorii…, s. 157–170.
[25] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a.
[26] Ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), dalej: o.p.
[27] Ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), dalej: ustawa o SKO.
[28] Zob. Z. Kmieciak, Samorządowe kolegia odwoławcze w układzie administracyjnego toku instancji, „Państwo i Prawo” 2013/3, s. 7 i n. oraz powołaną w tej publikacji literaturę.
[29] Z. Kmieciak, Samorządowe kolegia…, s. 10; Z. Kmieciak, Zarys teorii…, s. 295.
[30] Zob. F. Lemetre, R. Miranda, Diritto amministrativo, Neapol 2011, s. 401.
[31] Szerzej: Z. Kmieciak, Kontrola decyzji…, s. 55 i 58; Z. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Kanadzie…, s. 61–62.
[32] Rozporządzenie Prezydenta RP z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.).
[33] Zob. W. Chróścielewski, Kasacyjny czy reformacyjny model administracyjnego postępowania odwoławczego?, „Państwo i Prawo” 2015/1, s. 5–6 i 18.
[34] W. Chróścielewski, Kasacyjny…, s. 17–18.
[35] W. Chróścielewski, Kasacyjny…, s. 11.
[36] Ujęcie to korespondowałoby z przeciwstawianiem sobie rewizji i odwołania w systemach common law (review and appeal contrasted) – zob. zwłaszcza A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Manchester 2009, s. 313–314, oraz S. Streets, Administrative Law…, s. 103, która sygnalizuje różnorodność form odwołań/rewizji. Wskazuje ona, że skorzystanie przez zainteresowanego z przysługującego mu prawa może doprowadzić do „pełnego rozpoznania sprawy co do istoty” (a full re-hearing of the matter) bądź „Alternatywnie, prawo do odwołania/rewizji może legitymować osobę dotkniętą aktem tylko do podnoszenia zarzutów co do prawa” (Alternatively, an appeal/review right may entitle a person aggrieved to an appeal/review on a question of law only). Szerzej Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 21–22.
[37] W. Chróścielewski, Kasacyjny…, s. 18–19.
[38] Co do typologii odwołań w polskim prawie o postępowaniu administracyjnym zob. Z. Kmieciak, Zarys teorii…, s. 313 i n.
[39] Zob. F. Houle, L. Sossin, Tribunals…, s. 296.
[40] F. Houle, L. Sossin, Tribunals…, s. 296–297.
[41] Zob. W. Chróścielewski, Kasacyjny…, s. 5.
[42] Zob.: M. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Zjednoczonym…, s. 182; Z. Kmieciak, Kontrola decyzji…, s. 56; Z. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Kanadzie…, s. 67. W szerszym kontekście rozwiązywania wszelkich sporów prawnych ideę tę analizuje T. Sourdin, Alternative Dispute Resolution, Sydney 2002.
[43] Zob.: V. Jobin, Mediacja w administracji. Doświadczenia Kantonu Vaud, w: H. Machińska (red.), Mediacja w sprawach administracyjnych, Warszawa 2007, s. 57 i n.; A. Krawczyk, Portugalia, w: Z. Kmieciak (red.),
Postępowanie administracyjne w Europie, Warszawa 2010,
s. 306–307. Wymieniając korzyści płynące z ciągle niedocenianej u nas, a nawet spychanej na margines mediacji, autorka pierwszego z opracowań trafnie zaznacza, że „Procedury odwoławcze są skupione na stosowaniu prawa i prowadzą do rozwiązań «wygrywający/przegrywający»”. Oznacza to, że „obywatel wygrywa lub przegrywa całkowicie lub częściowo w sprawie wniesionej w skardze”. Mediacja zaś „pozwala stronom na współpracę, na uwzględnienie nie tylko wniosków stron, ale również zbadanie głębszych przyczyn sporu” (s. 57).
[44] Zob. M. Cappelletti, Alternative Dispute Resolution Processes within the Framework of the Word-Wide Access-to-Justice Movement, „Modern Law Review” 1995/56, s. 287. W kontekście zmian narzuconych przez nowe strategie regulacyjne i sposoby zarządzania publicznego, potrzebę modernizacji technik i środków realizacji zadań administracji publicznej eksponuje J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure,
w: S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative…, s. 339, wskazując na stopniowe przechodzenie od modelu hierarchicznego do modelu horyzontalnego i współdziałania (from a hierarchical model to a horizontal and collaborative one).
[45] Wstępne propozycje w tym przedmiocie przedstawiłem w monografii: Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s. 158 i n. Zob. też W. Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, passim. Świetnym punktem zaczepienia dla rozwijania tej formy aktywności kolegiów byłby art. 79 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.); co do jej podstaw – T. Brzezicki, T. Jędrzejewski, Ugoda w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, „Casus” 2010/4, s. 16 i n.
[46] Por. przykładowo wypowiedzi J. Zimmermanna w wy-
wiadzie przeprowadzonym przez K. Sieniawską,
„Casus” 2014/71, s. 3, jak również W. Chróścielewskiego,
Kasacyjny…, s. 8.