Jaka kara dla gmin, które nie zorganizowały przetargu na odbiór odpadów?

Gminy, które wbrew założeniom rewolucji śmieciowej nie zdecydowały się na przeprowadzenie przetargu na odbiór odpadów muszą liczyć się z możliwością poniesienia poważnych konsekwencji. Na samorządy może nałożona być kara finansowa, wójt, może być odwołany, w skrajnych przypadkach możliwe jest ustanowienie zarządu komisarycznego.

Czas na weryfikację realizacji ustawy śmieciowej w gminach

Pierwsze dni obowiązywania nowych regulacji w zakresie odbierania odpadów komunalnych przez gminy otworzyły kolejny etap – weryfikacji realizacji ustawowo nałożonych zobowiązań. Dotyczy to również wypełnienia kontrowersyjnego obowiązku przeprowadzania przetargu przez gminę na wybór podmiotu, który będzie zajmował się odbiorem odpadów komunalnych.
 

Na dzień 1 lipca w części gmin, w których przeprowadzono przetargi umowy z wybranymi podmiotami zostały podpisane, w części – ze względu np. na zaskarżenie przetargu, do podpisania umowy nie doszło. Są wreszcie gminy, w których zrezygnowano z przeprowadzenia przetargu, na rzecz powierzenia wykonywania obowiązków związanych z odbieraniem odpadów komunalnych istniejącym zakładom komunalnym (lub jednostkom budżetowym). Jeszcze ciekawszym przypadkiem są takie gminy, w których do tej pory odbiór odpadów był zorganizowany w ramach struktur organizacyjnych urzędu gminy.

Wójt ma obowiązek przeprowadzenia przetargu

Różnorodność istniejących dotychczas i funkcjonujących często dość sprawnie sposobów organizacji odbioru odpadów komunalnych nie została utrzymana w nowych rozwiązaniach prawnych przez ustawodawcę. Redakcja art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest jednoznaczna: nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta, dalej: wójt) obowiązek przeprowadzenia przetargu. Do decyzji wójta pozostawiono jedynie, czy wybrany podmiot będzie zajmował się tylko odbieraniem odpadów komunalnych, czy też odbieraniem oraz gospodarowaniem tymi odpadami. Przepis wskazuje, że bez względu na to, w jaki sposób dotychczas zorganizowano odbiór odpadów komunalnych w gminie, po 1 lipca ma obowiązywać jednolity na terenie całego kraju system, w którym odbierający odpady jest wybierany w drodze przetargu (w przypadku rozwiązania umowy z podmiotem wybranym w drodze przetargu, konieczne jest ogłoszenie kolejnego. Tylko do czasu rozstrzygnięcia kolejnego przetargu gmina powierzy odbiór odpadów w drodze zamówienia z wolnej ręki).

Przywołaną regulację wzmocniono kolejną wskazującą, że spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na zlecenie gminy w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu (art. 6e ustawy). Oznacza to konieczność przystąpienia przez te jednostki do przetargu wraz z innymi podmiotami zainteresowanymi świadczeniem takich usług. Obowiązek podpisania umowy wyłącza z udziału w przetargu innych niż spółki form organizacyjnych gospodarki komunalnej.

Dopuszczalność określenia w ustawie metody wykonywania zadań własnych wynika z ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011r., Nr 45, poz. 236). Wskazuje ona, że o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej decydują organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, ale już na początku przepisu wskazuje, że taka swoboda jest dopuszczalna w tych przypadkach, gdy nie ma szczegółowej regulacji (por. art. 4).

@page_break@

Warto zauważyć, że przywoływany już art. 6d ust. 1 wskazując osoby, od których mają być odbierane odpady, odwołuje się do całego art. 6c tej samej ustawy. Ten ostatni artykuł w dwóch ustępach wymienia dwie różne grupy podmiotów, które mogą wytwarzać odpady komunalne. Pierwsza to właściciele nieruchomości zamieszkałych, natomiast druga to właściciele nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne. Podstawowa różnica pomiędzy tymi grupami jest taka, że pierwsza grupa została z mocy prawa objęta gminnym systemem gospodarowania odpadami, podczas gdy w stosunku do drugiej grupy, o tym, czy zostanie ona objęta tym systemem decyduje każda gmina indywidualnie. Ważne jest jednak to, że jeżeli gmina zdecyduje się na objęcie tworzonym systemem również drugiej grupy, podmiot, który będzie dokonywał odbioru odpadów musi zostać wybrany w drodze przetargu. Tak samo, jak w przypadku grupy pierwszej. Wskazuje na to – zgodnie z informacją z pierwszego zdania tego akapitu – odwołanie do całego art. 6c ustawy, a nie tylko do jednego z ustępów.

50 tys. zł kary finansowej

Obowiązek przeprowadzenia przetargu został wzmocniony poprzez zagrożenie nałożenia kary na gminy, które przetargu nie przeprowadziły. Wysokość kary – określona może być w przedziale od 10 tys. do 50 tys. zł. O jej ostatecznej wysokości zadecydują trzy przesłanki: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Wreszcie, raz nałożoną karę organ może zawiesić albo umorzyć (co np. może mieć miejsce w sytuacji przeprowadzenia przetargu i wybrania podmiotu odbierającego odpady).

Wysokość kary, jaka może zostać nałożona na gminę nieprzeprowadzającą przetargu jest oceniana jako niezbyt dotkliwa – biorąc pod uwagę ewentualne koszty (nie tylko w wymiarze finansowym), jakie wiązałyby się z koniecznością likwidacji zakładu komunalnego do tej pory odbierającego odpady (chociaż w niektórych gminach takim zakładom powierzono obsługę systemu gospodarki odpadami, z wyłączeniem odbierania odpadów komunalnych). Warto jednak zwrócić uwagę, że niewypełniania obowiązku przeprowadzenia przetargu może wiązać się z innymi negatywnymi konsekwencjami dla wójta.

Te ze strony rady gminy pomijam, bowiem są one zdeterminowane sytuacją polityczną występującą w gminie. Chcę natomiast zwrócić uwagę na środki nadzorcze wynikające z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594).

Wójt może być odwołany

Jednym ze środków jest odwołanie wójta i wyznaczenie osoby, która do czasu wyborów wójta, pełni jego funkcje. Zastosowanie tego środka ustawa pozostawia Prezesowi RM, który działa na wniosek wojewody. Zanim jednak dojdzie do skierowania takiego wniosku, wójt musi dopuścić się powtarzającego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym mówi o naruszaniu Konstytucji oraz ustaw, a nie ogólnie - prawa. Użycie słowa „powtarzające się” wskazuje, że naruszanie prawa nie ma charakteru incydentalnego, ale wystąpiło kilkukrotnie. Ustawa nie precyzuje, jak bardzo znaczące ma być to naruszenie prawa, trudno też taki katalog tworzyć, ale niewątpliwie powinno być ono takie, aby uzasadniać ewentualne stosowanie dotkliwego w skutkach środka, jakim jest odwołanie wójta wybranego w wyborach bezpośrednich przez mieszkańców gminy.

@page_break@

Zanim dojdzie do zastosowania tego środka nadzorczego, obowiązkowo wojewoda musi wezwać wójta do zaprzestania naruszeń. Dopiero, gdy takie wezwanie nie przyniesie poprawy zachowania organu, wojewoda może skierować wniosek do Prezesa RM o odwołanie wójta. W wyroku z dnia 17 października 2007 r. II OSK 491/07 NSA zwrócił uwagę, że kilkukrotne naruszenie prawa, jako warunek odwołania wójta, musi nastąpić także po wezwaniu do zaprzestania naruszenia prawa.

Ewentualne skierowanie przez wojewodę wniosku o odwołanie wójta musi wiązać się z wykazaniem przez niego, że wójt dopuszcza się naruszenia ustaw i Konstytucji w sposób powtarzający się. W przypadku niezorganizowania przetargu na wybór podmiotu odbierającego odpady, gdyby to właśnie ten zarzut miałby zostać wskazany, jako podstawa wniosku, w pierwszej chwili mogło by się wydawać, że jest to zachowanie jednorazowe. Jak zawsze rozstrzygająca będzie analiza każdego przypadku indywidualnie. Jednak, jeżeli weźmie się pod uwagę jednoznaczne brzmienie art. 6d ust. 1 nakładającego na wójta obowiązek przeprowadzenia przetargu, jeżeli do tego dojdzie naruszenie innych postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (np. art. 6e – w gminie odpady odbiera spółka z udziałem gminy wybrana w innej procedurze niż przetargowa), bądź nawet innych ustaw – prowadzenie gospodarki komunalnej w formach innych niż wymagana przepisami ustaw szczególnych (art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej) wówczas spełnienie przesłanki „powtarzającego się” naruszenia prawa jest dużo bardziej prawdopodobne. Konieczne jest zwrócenie uwagi także na fakt, że ustawa o samorządzie gminnym nie wymaga występowania takiego samego zachowania, dla uznania powtarzającego się naruszenia prawa.

Premier może ustanowić zarząd komisaryczny

Drugi ze środków nadzorczych przysługuje również Prezesowi RM, który tym razem działa na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, czyli po podziale ministerstw - Ministra Administracji i Cyfryzacji. Jest nim zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego na okres do dwóch lat, chyba że pozostały okres kadencji jest krótszy, wówczas zarząd jest powoływany na ten czas krótszy.

Przesłanką zastosowania środka nadzoru jest „nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych” (por. art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.

Jest to dużo bardziej dotkliwy środek w stosunku do poprzedniego, stąd też przesłanki jego zastosowania zostały określone w sposób bardziej surowy. Prawidłowe zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych na terenie gminy mieści się w zakresie przesłanki „wypełniania zadań publicznych”. Wydaje się jednak, że stwierdzenie, iż doszło do przedłużającego się braku skuteczności wymaga upływu czasu. Czas jest również konieczny dla umożliwieniu przygotowania programu mającego doprowadzić do prawidłowego wykonywania ustawowych obowiązków.

Konsekwencje prawne związane z brakiem przeprowadzenia przetargu są różnorodne. Mogą ograniczyć się do kar finansowych przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie można wykluczyć zastosowania środków nadzorczych personalnych, polegających na odwołaniu wójta, który wbrew ustawowemu obowiązkowi nie przeprowadził przetargu. Odnośnie środka nadzoru, jakim jest ustanowienie zarządu komisarycznego, do jego zastosowania ustawa wymaga utrzymywania się stanu polegającego na przedłużającym się i nieskutecznym wypełnianiem ustawowych obowiązków.