Odpowiedzi na to pytanie udziela art. 124 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami , który nakłada na starostę obowiązek wydania decyzji w tej sprawie. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody (wywłaszczenie nieruchomości). W przepisach tych – zdaniem Sądu Najwyższego – ustawodawca uregulował szczególny przypadek wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa. Przedmiot ograniczeń jest tożsamy, chodzi bowiem o zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości określonych urządzeń przesyłowych oraz urządzeń łączności i sygnalizacji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. II CSK 394/08). Warunkiem udzielenia zezwolenia są wcześniej przeprowadzone rokowania, dopiero brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego (por. art. 124 ust. 3 ustawy gospodarce nieruchomościami ). Celem rokowań jest skorzystanie z dyspozycji art. 305¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr16, poz. 93 ze zm., dalej k.c.), który mówi, że nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu). Warto pamiętać, że urządzenia służące do odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne – w myśl art. 49 § 1 k.c. – nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.

Jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna dla właściwego korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem (art. 305² § 1 k.c.). Umowę służebności przesyłu sporządza się w formie aktu notarialnego, w którym określa się treść służebności. Zwykle treścią służebności jest: a) określenie prawa do korzystania przez, np. przedsiębiorcę lub gminę z nieruchomości, w celu wybudowania, a następnie konserwacji i naprawy urządzeń służących do zaopatrzenia w wodę, zgodnie z projektem sporządzonym przez uprawnioną osobę, b) przyjęcie obowiązku właściciela nieruchomości powstrzymania się od działań, które uniemożliwiłby dostęp do urządzeń przesyłowych wybudowanych przez przedsiębiorcę, w szczególności powstrzymywania się od wybudowania budowli w odległości 2 m od urządzeń przesyłowych. Nabycie służebności przesyłu możliwe jest w drodze zasiedzenia, na co zwraca uwagę postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. III CSK 73/08. Sąd Najwyższy przyjął, że w świetle art. 352 § 1 k.c., art. 292 i art. 172 k.c. możliwość nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie nie może być kwestionowana. Przepisy te określają możliwości nabycia przez zasiedzenie także służebności gruntowej związanej z posadowieniem na cudzym gruncie urządzeń, o których stanowi art. 49 k.c., wskazując na przesłanki tego nabycia, jak i podmioty na rzecz których stwierdzenie nabycia służebności przez zasiedzenie może nastąpić.

Powracając do art. 124 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami , podmiotami uprawnionymi do uzyskania zezwolenia będą, oprócz jednostek samorządu terytorialnego, także zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych. Ponieważ więc wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie korzystania) może nastąpić wyłącznie na cele publiczne, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej jednej osobie fizycznej (grupie) osób na naruszenie prawa własności innej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. I SA. 668/00). Tym samym wspomniane orzeczenie zakwestionowało decyzję starosty zezwalającą Społecznemu Komitetowi Wodociągowemu Osiedla w W. na przeprowadzenie przez prywatne działki sieci wodociągowej. Konsekwencją wydanej decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ustawy gospodarce nieruchomościami jest nie tylko uznanie prawa przedsiębiorstwa do eksploatacji urządzeń przesyłowych, ale także właściwość organu administracji do orzekania o odszkodowaniu za straty będące następstwem ograniczenia prawa własności nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. II CSK 457/06, porusza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2009 r., sygn. II CSK 594/08).

W art. 124 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami ustawodawca użył określenia ,,zgoda” właściciela. Decyzja administracyjna jest wydawana przez starostę w przypadku ,,nie wyrażenia zgody” przez właściciela na korzystanie z nieruchomości. Jak słusznie przyjmuje w wyroku z dnia 31 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, (sygn. II S.A./Lu/09), że skoro ,,zgoda” właściciela nieruchomości ma obejmować – pod względem treści – wszystkie warunki związane z udostępnianiem nieruchomości, to decyzja ograniczająca na rzecz inwestora sposób korzystania z nieruchomości, która ma zastąpić zgodę (w przypadku jej braku), powinna zawierać takie same elementy. Rozstrzygając decyzją o warunkach wejścia przez inwestora – konkluduje WSA – na nieruchomość i tym samym w sposób jednostronny ograniczając prawa właściciela tej nieruchomości należy mieć na uwadze, że działanie takie należy traktować jako wyjątkowe. Okoliczności uzasadniające wydanie decyzji będą miały miejsce między innymi wówczas, gdy obstrukcyjne zachowanie właściciela nieruchomości w trakcie rokowań warunków wejścia na nieruchomość celem wzniesienia na niej inwestycji celu publicznego narażać będzie na szwank interes społeczny.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić pod warunkiem, że następuje to zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym, a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Cytowany art. 6 do celów publicznych zalicza między innymi (pkt.3) budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenie, przesyłanie, oczyszczanie i odprowadzanie ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy gospodarce nieruchomościami zastępuje zgodę właściciela na wejście w teren, gdy jej właściciel nie wyraża na to zgody i decyzja ta zastępuje dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego , tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. SA./Rz 1635/00).

Wiesław Śniecikowski

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)