Doniosłość tego problemu wzmacnia fakt, że samorząd terytorialny to prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców (por. art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost., dalej: EKSL). Społeczności te mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (por. art. 4 ust. 2 EKSL). Podstawowa opieka zdrowotna w sensie podmiotowym albo organizacyjnym jest systemem podmiotów: zakładów opieki zdrowotnej publicznych i niepublicznych, powołanych w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia (ujęcie przedmiotowe).

Ogólną sferę aktywności publicznej w tym zakresie wyznacza art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym , w którym wśród 20 zadań własnych gminy wymienia się ochronę zdrowia. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP ), zatem na władzach publicznych ciąży obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy.

W myśl art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: u.NFZ) zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej obejmują w szczególności:
1) tworzenie warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia;
2) analizę i ocenę potrzeb zdrowotnych oraz czynników powodujących ich zamiany;
3) promocję zdrowia i profilaktykę mającą na celu tworzenie warunków sprzyjających zdrowiu;
4) finansowanie w trybie i na zasadach określonych ustawą świadczeń opieki zdrowotnej.

Do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy w szczególności (art. 7 ust. 1 u.NFZ):
1) opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów zdrowotnych wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy;
2) przekazywanie powiatowi informacji o realizowanych programach zdrowotnych;
3) inicjowanie i udział w wytyczaniu kierunków przedsięwzięć lokalnych zmierzających do zaznajamiania mieszkańców z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia oraz ich skutkami;
4) podejmowanie innych działań wynikających z rozeznania potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy.

Zatem jeśli na władzach publicznych, w tym także samorządach terytorialnych, ciąży obowiązek tworzenia warunków funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej oraz analizowanie i ocenianie potrzeb zdrowotnych, to powinny być one wyposażone w instrumenty prawne niezbędne do zrealizowania nałożonego nań obowiązku. Zakłady opieki zdrowotnej są utworzone przez podmioty prawa publicznego, np. przez ministra, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 8 ust. 1 pkt 1, 1a–3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 123 z późn. zm., dalej: u.z.o.z.), pozostają pod bezpośrednim wpływem organów założycielskich w różnych obszarach tematycznych. W rękach organów założycielskich znajduje się wiele instrumentów prawnych oraz finansowych mogących skutecznie oddziaływać na ich funkcjonowanie – poczynając od kwestii nadania podstawowego aktu o charakterze ustrojodawczym, jakim jest statut zakładu (por. art. 11 ust. 1–3 u.z.o.z.), poprzez problematykę obsadzania stanowisk (art. 44 ust. 1–9 u.z.o.z.), czy w końcu po niezwykle istotną problematykę finansów publicznych. Podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych, o których mówi rozdział trzeci ustawy o finansach publicznych, w tym jednostki samorządu terytorialnego, samorządowe zakłady budżetowe czy samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (art. 9 pkt 10), są zobowiązane do przedstawienia właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego informacji z wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze (art. 265 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ) oraz sprawozdanie roczne z wykonania planu po roku budżetowym (art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych ). Zakład opieki zdrowotnej, dla którego podmiotem założycielskim jest krajowa albo zagraniczna osoba prawna (por. art. 8 ust. 1 pkt 7 u.z.o.z.), na przykład spółka kapitałowa (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością czy spółka akcyjna), będąca własnością gminy, podmiot ten wyposażony jest w szereg uprawnień wynikających z ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm., dalej: k.s.h.). W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest to powoływanie i odwoływanie członka zarządu uchwałą wspólników (por. art. 201 § 4 k.s.h.), prawo kontroli przysługujące każdemu wspólnikowi (art. 212 § 1 k.s.h.) czy powoływanie i odwoływanie przez wspólników członków rady nadzorczej (art. 215 § 1 k.s.h.) i – jeśli istnieje – także składu osobowego komisji rewizyjnej (art. 217 k.s.h.). Zwieńczeniem tego wpływu jest szeroki wachlarz możliwości oddziaływania zgromadzenia wspólników na funkcjonowanie spółki poprzez np. rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania zarządu z działalności spółki (art. 231 § 2 pkt 1 k.s.h.), powzięcie uchwały o podziale zysku albo pokryciu straty (art. 231 § 2 pkt 2 k.s.h.), czy w końcu udzielenie członkom organów spółki absolutorium z wykonania przez nich obowiązków (art. 231 § 2 pkt 3 k.s.h.).

W przypadku niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej utworzonych np. przez pracodawcę (art. 8 ust. 1 pkt 5 u.z.o.z.), fundację, związek zawodowy, samorząd zawodowy lub stowarzyszenie (art. 8 ust. 1 pkt 6 u.z.o.z.) czy inną krajową albo zagraniczną osobę prawną lub osobę fizyczną (art. 8 ust. 1 pkt 7 u.z.o.z.) gmina w zasadzie nie posiada żadnych instrumentów prawnych, by móc skutecznie realizować to, co wynika np. z art. 6 pkt 1 i 2 u.NFZ, czyli tworzenie warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia oraz analiza i ocena potrzeb zdrowotnych. Jak władze gminy mają przeprowadzić analizę potrzeb zdrowotnych, skoro niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie muszą przedstawiać im informacji z tego zakresu, a nawet nie są zobowiązane do udziału w posiedzeniach rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego? Jeśli pomiędzy gminą a zakładem opieki zdrowotnej brak jest współpracy, a ten ostatni nie przejawia chęci jej nawiązania z powodu chociażby ochrony danych dotyczących funkcjonowania zakładu w warunkach gospodarki rynkowej (konkurencja), to w rękach władz samorządowych powinna pozostać przynajmniej możliwość wymuszenia takiej współpracy na prawnie określonych płaszczyznach. Nie sądzę, by można zagwarantować taką współpracę w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że art. 136 u.NFZ określa, co umowa powinna zawierać ,,w szczególności”, tym samym otwierając przedmiot umowy na inne zagadnienia nieokreślone w cytowanym przepisie. Umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (art. 135 § 1 u.NFZ). Każda umowa, uwzględniając rodzaj, liczbę i cenę zakupionych świadczeń oraz maksymalną kwotę zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy, raczej nie powinna określać zobowiązania do współpracy z gminą. Normy zalecające współpracę powinny wynikać bezpośrednio z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Wiesław Śniecikowski


Przydatne materiały:

 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)


_____________________________________________________________________________________________________

Zachęcamy do zapoznania się z książką Krzysztofa Gruszeckiego pt. " Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz". Niniejszy komentarz w założeniu powinien stanowić praktyczną pomoc przy stosowaniu tego aktu prawnego, regulującego między innymi problematykę prawnych form ochrony przyrody, ochrony zieleni w miastach i wsiach, organizacji ochrony przyrody oraz odpowiedzialności za naruszenie rozwiązań w nich zawartych.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl