Prawo do herbu
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.] na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130, z późn. zm.) w drodze uchwały może ustanowić własny herb, flagę, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Kwestię herbu regulują również:
1) ustawa o samorządzie gminnym , która w art. 18 ust. 2 pkt 13 stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: m.in. podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników;
2) ustawa o samorządzie powiatowym w art. 12 pkt 10 określa, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach herbu powiatu i flagi powiatu.
Ustawa o samorządzie województwa nie zawiera żadnych regulacji w sprawie herbu województwa.
Dla potrzeb artykułu przyjęto, że herb jest symbolem j.s.t. w postaci znaku graficznego, opracowanym zgodnie z zasadami heraldyki, symbolem wspólnoty mieszkańców zamieszkałych na określonym terytorium. Innymi słowy, każdy, kto mieszka na tym terytorium, pracuje, płaci podatki, uczy się itd., ma prawo czuć się związany emocjonalnie ze wspólnotą samorządową, a tym samym związany z symbolem, jakim jest herb tej wspólnoty.
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1454/08) przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach upoważnia radę gminy do podjęcia nie tylko uchwały w sprawie ustanowienia herbu, lecz także uchwały tyczącej zasad oraz warunków jego używania, gdyż jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania ustanowionego herbu. Co prawda ostatni przepis mówi jedynie o prawie j.s.t. do ustanowienia własnego herbu, ale postanowienia zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym upoważniają radę gminy (analogicznie art. 12 pkt 10 ustawy o samorządzie powiatowym ) do podejmowania uchwał w sprawach herbu, co należy rozumieć jako prawo gminy (powiatu) do podejmowania wszelkich uchwał w przedmiocie własnego herbu. Osoba prawna - nawet, jeżeli jest równocześnie osobą prawa publicznego - jest uprawniona do dysponowania swoim dobrem osobistym.
Ochrona herbu
W przedmiocie ochrony herbu NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu Apelacyjnego w Katowicach, który w wyroku z dnia 10 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I ACa 1399/01) stwierdził, że herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste: "Więź emocjonalna, jaka może łączyć osobę fizyczną z herbem, stanowiącym własność jej rodziny, uzasadnia zakwalifikowanie herbu jako dobra osobistego w rozumieniu art. 23 k.c., zaś wykorzystanie go przez inną osobę – jako naruszenie tego dobra". Herbu gminy nie można traktować inaczej, niż herbu rodzinnego. NSA przytacza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. (I CKN 100/01) cyt.: „znak symbolizujący osobę prawną (więc także herb) jest nośnikiem jej tożsamości w zewnętrznym odbiorze i podobnie jak nazwa czy firma stanowi dobro osobiste osoby prawnej".
W pełni mają więc tu zastosowanie przepisy art. 24 k.c. które warto przytoczyć: Art. 24 § 1. Ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie.
Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny.
§ 2. Jeżeli wskutek naruszenia dobra osobistego została wyrządzona szkoda majątkowa, poszkodowany może żądać jej naprawienia na zasadach ogólnych.
§ 3. Przepisy powyższe nie uchybiają uprawnieniom przewidzianym w innych przepisach, w szczególności w prawie autorskim oraz w prawie wynalazczym.
Jednostka samorządu terytorialnego (i nie tylko) może żądać wobec osób wykorzystujących herb w sposób niewłaściwy zaprzestania określonych działań, usunięcia ich skutków, a na podstawie art. 448 k.c. wystąpić z odpowiednim roszczeniem odszkodowania (art. 448: W razie naruszenia dobra osobistego sąd może przyznać temu, czyje dobro osobiste zostało naruszone, odpowiednią sumę tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę lub na jego żądanie zasądzić odpowiednią sumę pieniężną na wskazany przez niego cel społeczny, niezależnie od innych środków potrzebnych do usunięcia skutków naruszenia. (…)).
Podstawę ochrony herbu w pewnym zakresie stanowi ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 ze zm.). Herbu nie można oczywiście zarejestrować jako znaku towarowego i korzystać z wynikających z tego uprawnień. Jednak zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 2 tej ustawy Urząd Patentowy nie udzieli praw ochronnych dla znaku towarowego, w którego jednym z elementów będzie m.in. nazwa lub herby polskich województw, miast lub miejscowości, jeżeli zgłaszający nie wykaże się uprawnieniem, w szczególności zezwoleniem właściwego organu państwa albo zgodą organizacji, na używanie oznaczenia w obrocie. Co prawda przepis jest bardzo niezręcznie skonstruowany. Np. nie obejmuje powiatów, jak również nie jest jasne, czy nie odróżnia gminy jako j.s.t. od miejscowości, czy też miejscowość utożsamia z gminą wiejską lub miejsko-wiejską, w skład których wchodzi więcej niż jedna miejscowość. Można mieć zastrzeżenia także do określenia organu, zgody którego Urząd Patentowy powinien oczekiwać od wnioskodawcy.
Zdaniem autora, ochrona herbu j.s.t. w oparciu o ustawę z 4 lutego 1994 r. - Prawo autorskie i prawa pokrewne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.) dotyczy tylko samego opracowania herbu, np. opracowania plastycznego dokonanego na podstawie uchwały na zlecenie j.s.t. (np. przez grafika komputerowego, artystę malarza lub artystę rzeźbiarza). Tak opracowane przez konkretnych wykonawców wzory podlegają ochronie na podstawie tej ustawy na rzecz tychże wykonawców. Również ich udostępnienie może mieć charakter odpłatny na podstawie umów cywilnoprawnych z autorem opracowania lub podmiotem, który nabył prawa autorskie od autora. Zaś sam wzór herbu, nazwijmy go - „urzędowy”, ustanowiony jest aktem prawnym, dlatego zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy nie stanowi przedmiotu prawa autorskiego.
Trudno jest również znaleźć podstawę do ochrony herbu w ustawie z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.).
Ustanowienie herbu i zasad jego używania
W związku z tym, że przeważająca większość j.s.t. w swoich statutach zawiera przepisy ustanawiające herb oraz mniej lub bardziej rozbudowane przepisy dotyczącej materii zasad jego używania, warto jest zajrzeć do innego wyroku NSA (sygn. akt II OSK 1453/08), wydanego w tym samym dniu, tj. 24 marca 2009 r., w tym samym składzie sędziowskim.
Wynika z niego, że rada gminy, w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ustalającym jej uprawnienia prawodawcze: „Art. 40. 1. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,
3) zasad zarządu mieniem gminy,
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
3. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.”.
Nie ma prawa stanowienia przepisów o randze aktów prawa miejscowego normujących zasady i warunki używania herbu gminy. Rada gminy nie może tych przepisów umieszczać także w statucie, gdyż z upoważnienia ustawowego wynika, że w statucie winny być wyłącznie przepisy związane z ustrojem j.s.t. oraz organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów.
Inaczej mówiąc, uchwała w sprawie ustanowienia herbu w gminie stanowi akt prawa miejscowego i może stanowić element statutu tych j.s.t., zaś zasady jego używania stanowią przedmiot, który nie może być w statucie uregulowany. Trudno doszukiwać się w takim rozumowaniu logiki, tym bardziej, że ze wskazanego wcześniej wyroku NSA wynika, że uchwalenie herbu bez ustalenia zasad i warunków jego używania na terenie j.s.t. nie ma sensu. Niechlujstwo legislacyjne ustawodawcy oraz przyjęta przez NSA logika prowadzi do kuriozalnych wniosków:
1. W gminie, rada ustanawia herb w formie aktu prawa miejscowego zaś zasady jego używania w formie uchwały zwykłej (niepodlegającej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym), gdyż dokonuje tego wyłącznie na podstawie ustawy o samorządzie gminnym , mimo że jej treść może stanowić przykład klasycznej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego tzn. zawierającej przepisy o charakterze ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym, powszechnie obowiązujące na terenie gminy, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego.
2. W powiecie nie ma „przeszkód”, aby obie uchwały traktować jak akty prawa miejscowego (m.in. opublikować je w wojewódzkim dzienniku urzędowym), ponieważ ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera ograniczenia, które decydowałoby, że uchwała podjęta wyłącznie na jej podstawie nie może być uznana za taki akt.
3. W województwie uchwała w sprawie ustanowienia herbu jest aktem prawa miejscowego i nie ma podstawy prawnej, aby sejmik czy zarząd mogły uchwalić zasady używania herbu.
Przekładając niniejsze rozważania na język praktyki oraz biorąc pod uwagę fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jeżeli zawiera co najmniej jedną normę prawną o charakterze ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym powszechnie obowiązującym na terenie j.s.t. i wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego, najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest uchwalanie uchwały analogicznej do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000, z późn. zm.) i zawrzeć w niej:
1. Ustalenie wizerunku herbu i jego wzoru graficznego.
2. Przypomnienie pozostawania herbu pod ochroną prawną i obowiązek do otaczania go szacunkiem.
3. Wskazanie instytucji i organów zobowiązanych do używania herbu w odpowiedniej formie, miejscu i czasie.
Komercyjne wykorzystania herbu
Mimo że w praktyce nie da się wykorzystać komercyjnie czegoś, co ma postać wizerunku i stanowi własność publiczną, najwięcej nieporozumień związanych z używaniem herbu wynika z ustanawiania przez organy uchwałodawcze j.s.t. rozwiązań polegających na:
1) reglamentacji wykorzystywania herbu do celów komercyjnych;
2) wprowadzenia odpłatności za korzystanie z herbu;
3) umożliwienia prowadzenia prewencyjnego nadzoru nad wykorzystaniem herbu przez poszczególne podmioty.
Ustawa o godle (…) rozstrzyga jednoznacznie kwestie komercji i wydaje się, że - wzorcowo - symbole Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą być umieszczane na przedmiotach przeznaczonych do obrotu handlowego. Jest to dopuszczalne wyłącznie w formie stylizowanej lub artystycznie przetworzonej. Rozwiązanie zastosowane w odniesieniu do godła państwowego jest godne powielenia przez j.s.t. w stosunku do swojego herbu.
Próby wprowadzenia odpłatności za korzystanie z herbu czy to komercyjnego, czy niekomercyjnego nie tylko nie mają oparcia w obowiązującym prawie, ale są też nieracjonalne. Herb jest własnością publiczną. Wyprodukowanie znaczka z wizerunkiem słoneczników van Gogha wymaga zgody właściciela (spadkobiercy) praw autorskich tego artysty, gdyż jest ono chronione prawem. Wyprodukowanie zaś takiego samego znaczka z herbem, którego wizerunek jest własnością publiczną, nie jest niczym ograniczone.
Zakres zasad używania herbu j.s.t. nie może obejmować restrykcji wykraczających poza ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie dóbr osobistych. Jeżeli wizerunek herbu jest własnością publiczną, to nie można nikomu zabronić np.:
1) noszenia znaczka z herbem gminy, a więc i produkcji takich znaczków z niezastrzeżonym nigdzie wzorem;
2) umieszczenia herbu na papierze firmowym firmy czy na taksówce świadczącej usługi przewozowe.
3) wykorzystywania herbu na wiele innych sposobów jeśli nie będzie to naruszało dóbr osobistych osoby prawnej jaką jest dana j.s.t.
Ważnym argumentem w tych rozważaniach jest fakt, że znak graficzny nie do końca odwzorowujący wizerunek herbu ustalony w uchwale nie jest już herbem i np. przepiękny herb Różana, miasteczka w woj. Mazowieckim, przedstawiający kwiat róży na czerwonym tle, już nim nie będzie, jeżeli ten sam kwiat róży zostanie umieszczony np. na tle niebieskim.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)