Przepisy wielu ustaw przewidują – działające przy różnych organach administracji publicznej, w tym także organach jednostek samorządu terytorialnego – tzw. organy doradcze (zwane także: komisjami, radami, zespołami, komitetami). Charakteryzują się one tym, że działają w sferze zadań organów jednostek samorządu terytorialnego i wspierają je doradztwem (konsultacją, opinią). Ich skład ma często charakter społeczny (zasiadają w nich przedstawiciele mieszkańców lub ich organizacji) lub mieszany (społeczno-urzędniczy). Niekiedy przepisy ustawy tworzą je bezpośrednio, a niekiedy jedynie przewidują możliwość ich utworzenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Ostatnimi czasy pojawił się kolejny taki organ. Art. 1 noweli z dnia 11 października 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. Nr 1318) dodał do ustawy o samorządzie gminny art. 5c, który przewiduje kolejny organ doradczy – tzw. gminną radę seniorów. Organ ten może utworzyć rada gminy w drodze uchwały. Składać się on może z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, a w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Celem tego organu doradczego jest budowa solidarności międzypokoleniowej i tworzenie warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. W tym kontekście pojawia się jednak zasadnicze pytanie – czy nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym była potrzebna do tego, żeby gminną radę seniorów utworzyć? Czy utworzenie organu doradczego wymaga – każdorazowo – nowelizacji ustawy? Odpowiedzi na tak postawione pytanie udzieli judykatura i jej orzecznictwo.


Należy podkreślić, że wszystkie jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w tzw. samodzielność, także w sferze ustrojowo-organizacyjnej. Świadczy o tym m.in. art. 169 ust. 4 konstytucji: „ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”. Ustawy (w tym samorządowe ustawy ustrojowe) nie regulują wszystkich zagadnień ustrojowo-organizacyjnych, gdyż nie korespondowałoby to z przedstawioną już zasadą. Tym samym o szeregu takich zagadnień decydują organy stanowiące działając – zasadniczo – w drodze statutu, ale także innych aktów prawnych (regulaminów, uchwał). Tworzenie różnych jednostek organizacyjnych, w tym organów doradczych, jest zagadnieniem ustrojowo-organizacyjnym doznającym prawnej regulacji w wielu ustawach (np. komisje urbanistyczno-architektoniczne, rady zatrudnienia, rady oświatowe, rady działalności pożytku publicznego). Jednakże braku prawnej regulacji takiego organu nie należy poczytywać za zakaz jego utworzenia. Jeżeli przepisy ustawy nie przewidują organu doradczego, a organ taki miałby pełnić jedynie funkcje doradcze (opiniodawcze, konsultacyjne) w określonej sferze, to nie ma przeciwwskazań żeby go utworzyć.

Podobnego zdania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok: z dnia 20 marca 2009 roku, II OSK 1527/08; z dnia 25 kwietnia 2007 roku, III SA/Wr 22/07), który orzekał w sprawie możliwości utworzenia dodatkowego organu doradczego w zakresie nadawania tytułu honorowego dla mieszkańców gminy. Sąd stwierdził, że: „gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego (...), została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Mając na względzie, że gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, należy uznać, że relacja pomiędzy gminą, a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. W zakresie tego typu relacji (...) pozostaje ewentualna możliwość wyróżniania przez gminę członka wspólnoty gminnej za zasługi względem gminy tytułem „zasłużony dla gminy” oraz ustanowienie procedury przyznawania takiego tytułu w formie regulaminu, a także stworzenie „pomocniczej struktury” uczestniczącej w tej procedurze”.

Trzeba jednak dostrzec, że pojawiają się także orzeczenia o zgoła odmiennych konkluzjach (np. zasługujący na krytykę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2010 roku, IV SA/Wr 637/10).

Podsumowując dotychczasowe rozważania i odpowiadając na postawione pytanie należy więc stwierdzić, że: organy jednostek samorządu terytorialnego mogą – w zależności od swoich potrzeb – tworzyć dodatkowe organy doradcze, nawet jeżeli konkretnego organu nie wyraża wprost żaden przepis ustawy. Stąd też należy przyjąć, że utworzenie gminnej rady seniorów było również możliwe przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym.

Nowelizacja pełni więc inną funkcję – programową. Wskazuje, że istnienie takiego organu doradczego w strukturze gminy jest wartością, o którą warto zabiegać. Podkreśla, że należy aktywizować seniorów i jednocześnie pokazuje jak należy to czynić. Doceniam więc jej walor edukacyjny i podzielam wartości, które legły u jej podstaw. Jednakże z perspektywy jakości systemu prawnego oceniam ją negatywnie, gdyż sprzyja niebezpiecznej i jednoznacznie negatywnej tendencji – do nadregulacji (zbyt dużej liczny przepisów prawnych).

Artykuł pochodzi z programu LEX dla Samorządu Terytorialnego.