Gminne parki kulturowe jako forma ochrony krajobrazu kulturowego

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytkw i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczeglności, krajobrazami kulturowymi.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności, krajobrazami kulturowymi. Zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są one definiowane przez ustawodawcę jako przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Troska o zachowanie historycznych krajobrazów kulturowych została powierzona gminom, które wyposażono w kompetencję wprowadzania właściwej formy ochrony, a więc tworzenia parków kulturowych. Za ich wprowadzeniem przemawiają, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, potrzeby wynikające z ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Park kulturowy służy ochronie pewnej przestrzeni krajobrazu o wartości kulturowej jako całości, co nie wymusza, aby na objętych nim nieruchomościach znajdowały się obiekty zabytkowe (np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 7/07, LEX nr 334159).

Wprowadzenie formy ochrony w postaci parku kulturowego następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uchwała powinna określać w szczególności: nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia. Charakter działań podejmowanych na obszarze chronionego krajobrazu kulturowego jest zależny od struktury zabudowy i częstotliwości występowania substancji zabytkowej. Zgodnie z art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące m.in.: prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej i usługowej, zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego oraz składowania lub magazynowania odpadów. Dla właściwej realizacji zadań związanych z tą formą ochrony rada gminy może ponadto utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem. Szczegółowego dookreślenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym procedury ustanawiania parków kulturowych, dokonano w dokumencie z dnia 6 października 2005 r. – przyjętym i zarekomendowanym do stosowania przez Radę Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury (dokument dostępny na stronie: www.kobidz.pl/app/site.php5/Show/330.html) – „Zasady tworzenia parku kulturowego, zarządzania nim oraz sporządzania planu ochrony”.

Utworzenie parku kulturowego zobowiązuje gminę do podjęcia określonych działań, o których mowa w art. 16 i 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przede wszystkim wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, powinien sporządzić plan ochrony parku kulturowego, który wymaga następnie zatwierdzenia przez radę gminy. Gmina jest również zobowiązana do sporządzenia dla chronionego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to ograniczenie samodzielności planistycznej gminy, której ustawodawca pozostawił, co do zasady, swobodę w zakresie podejmowania decyzji o objęciu danego terenu ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obligatoryjność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikająca z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą gmina sporządza plan w zależności od potrzeb. Nieuchwalenie planu, mimo obowiązku przewidzianego w ustawach szczególnych, jest zaniechaniem prawodawczym określonym w art. 4171 § 4 k.c. W związku z tym może to skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą gminy. Jednocześnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania jest jedynym gwarantem skuteczności formy ochrony zabytków, jaką jest park kulturowy.

Zachowaniu krajobrazu kulturowego, objętego ochroną w postaci parku kulturowego, oprócz sankcji administracyjnych, służą również przepisy karne zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 112 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, „kto narusza zakazy lub ograniczenia obowiązujące na terenie parku kulturowego lub jego części, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny”. Sprawca działający nieumyślnie podlega karze grzywny. Niezależnie, sąd może orzec: przepadek narzędzi i przedmiotów, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia wykroczenia, chociażby nie stanowiły własności sprawcy, przepadek przedmiotów pochodzących bezpośrednio lub pośrednio z wykroczenia, obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub zapłaty równowartości wyrządzonej szkody. Jednocześnie ustawodawca dopuścił jednak, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń na terenie parku kulturowego stosuje się odpowiednio przepisy art. 131–134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.).

Najczęstszym problemem związanym z utworzeniem parków kulturowych przez gminy jest konkurencyjność tej formy ochrony względem wprowadzanych równolegle form ochrony przyrody. Bywa bowiem, że cenne kulturowo obszary stanowią jednocześnie wartościowe z przyrodniczego punktu widzenia tereny zielone chronione np. w postaci rezerwatu przyrody, którego ograniczenia np. w zakresie możliwej ingerencji są sprzeczne z potrzebami ochrony zabytków. Jednocześnie brak odpowiedniej spójności między przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ochrony przyrody, a także podstaw współdziałania organów administracji jest źródłem wielu konfliktów. Potwierdza to wniosek, że pożądana metoda wartościowania i oceny krajobrazu kulturowego wykracza poza założenia przyjęte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie powinno się bowiem oddzielać wartości kulturowych od wartości przyrodniczych, a raczej poszukiwać możliwości syntetycznej, kompleksowej oceny zasobów krajobrazu i jego wartości. Gminy stoją więc przed trudnym zadaniem harmonijnego połączenia, w myśl zasady zrównoważonego rozwoju, potrzeb ochrony przyrody oraz ochrony zabytków, a także rozwoju gospodarczego gminy.