W demokratycznym państwie prawnym każdy organ kolegialny funkcjonujący w strukturach administracji państwowej i samorządowej powinien mieć ustalone zasady podejmowania decyzji. Zasady te, trwale określone w ustawie bądź regulaminie (statucie), pozwalają organowi normalnie funkcjonować i podejmować decyzje nawet w sytuacji rywalizacji politycznej między członkami tego organu i permanentnego sporu. Niektóre z tych zasad dotyczą sposobu głosowania.

Ustawy samorządowe:
1) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, z późn. zm.) w art. 14;
2) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) w art. 19 ust. 1 i art. 34 ust. 4;
3) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.) w art. 13 ust. 1
generalnie ustalają, że uchwały rad gminnych i powiatowych [rad] oraz zarządów powiatów i województw [zarząd] zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wyjątkowo uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym.

Biorąc pod uwagę, że ustawy samorządowe milczą na temat technicznych aspektów przeprowadzania głosowania tak jawnego jak i tajnego, wydaje się, że statut jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.] jest najwłaściwszym miejscem, w którym zasady te mogą i powinny być odpowiednio uregulowane. Aby w sposób prawidłowy dokonać zapisu w statucie należy ustalić na czym polega istota głosowania jawnego. Wbrew pozorom zdefiniowanie zasady jawności głosowania nie jest takie proste. Niebagatelne znaczenie na sposób rozumienia głosowania jawnego mają dyspozycje w/w ustaw zawarte odpowiednio w art. 11b, 15a i 8a. Przepisy te wprowadzają inną, szerszą zasadę, że działalność organów j.s.t. jest jawna, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Gwarantują prawo obywatelom do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rad i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów z posiedzeń organów j.s.t. i komisji rad. Istotą problemu nie jest więc sposób głosowania, lecz sposób odpowiedniego zrelacjonowania tego głosowania w protokole, co w sposób zwrotny może mieć wpływ na technikę głosowania.

Przegląd statutów j.s.t. uzmysławia, że rozumienie formalizowanego w nich głosowania jawnego bywa bardzo różne. Przeważają jednak rozwiązania, w których wymóg jawności spełniany jest poprzez chwilowe uzewnętrznienie swojej woli przez radnego lub członka zarządu, np.:
§ (…). 1. Głosowanie jawne odbywa się przez podniesienie ręki (mandatu, itp.) przez radnych, po wezwaniu przez przewodniczącego obrad kto jest „za” uchwałą, kandydaturą lub wnioskiem, kto jest „przeciw”, (…).
2. Wyniki głosowania jawnego ogłasza przewodniczący obrad oraz nakazuje odnotowanie ich w protokole.

Gdyby nie wskazana wyżej obowiązująca generalna zasada jawności działalności organów gminy można by się zgodzić, że przytoczona, przykładowa regulacja statutowa zapewnia spełnienie wymogu jawności na tyle, na ile oczekują jej od organu kolegialnego przepisy ustaw dotyczące głosowania. Gwarantuje zachowanie jawności, ale tylko w momencie głosowania. Ślad, który pozostaje po takim głosowaniu w protokole np. zapis:

„Za uchwała w sprawie … „za” głosowało 8 radnych, „przeciw” 5 radnych, a 3 radnych „wstrzymało się” od głosu”

skutecznie kamufluje, zacierając informację (jawność) o sposobie głosowania przez poszczególnych radnych. Chwilowe „uzewnętrznienie” przez radnego swojej woli i odnotowanie w protokole ogólnej liczby głosów, ile było za (uchwałą/kandydaturą), ile przeciw, ewentualnie, ile wstrzymujących się, w żadnym wypadku nie spełnia wymogu jawności działalności organów j.s.t. Obywatel, który dotrze do takiego protokołu nie uzyska informacji, do której ma prawo na podstawie ustaw.

To, co szczególnie zaskakuje w ustawach samorządowych to całkowity brak przepisów regulujących kwestie sporządzania dokumentacji faktograficznej z działalności organów j.s.t. Ustawy nie wprowadzają wymogów formalnych dotyczących formy czy treści zarówno uchwały rady jak i protokołu z jej obrad. Brak jest również odesłania do innych przepisów. Organ kolegialny, bez udokumentowania podejmowanych przez siebie czynności w sensie prawnym i faktycznym, nie istnieje. Jeżeli ustawa stanowi, że działalność organów gminy jest jawna i uchwały podejmowane są w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady tzn. że każdej podjętej uchwale musi towarzyszyć dokument stwierdzający, kiedy głosowanie się odbyło, jak przebiegało, kto i jak z członków organu kolegialnego głosował. Nie wystarczy samo stwierdzenie w protokole, że głosowanie odbyło się jawnie, podanie wyniku głosowania i złożenie podpisu pod uchwałą przez przewodniczącego obrad.

Co prawda rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67) w swoich załącznikach, jednolitych rzeczowych wykazach akt ustala kategorię archiwalną „A” dla tych protokołów, a nawet dla stenogramów. Czy jednak aby to nie za mało?

Reasumując wydaje się, że przepisy statutu powinny gwarantować zachowanie jawności działalności organów gminy poprzez odpowiednie dokumentowanie, przede wszystkim, podejmowanych przez nie decyzji. Przykładowy zapis mógłby przybrać formę:
§ (…). 1. Głosowanie jawne odbywa się w taki sposób, że radni, po wywołaniu kolejno z listy przez przewodniczącego obrad, wstają i wypowiadają się „za” uchwałą, kandydaturą lub wnioskiem, „przeciw”, czy o ile jest to możliwe, „wstrzymują się od głosu”. Wyniki głosowania jawnego ogłasza przewodniczący obrad.
2. Sposób głosowania przez radnego, o którym mowa w ust. 1 oraz wyniki głosowania odnotowywane są w protokole z sesji, z zastrzeżeniem ust. 3.
3. Obowiązek odnotowywania w protokole sposobu głosowania przez radnego nie dotyczy głosowań w sprawie wniosków formalnych.
4. Rada może postanowić, że głosowanie jawne zostanie przeprowadzone przy użyciu imiennie podpisanych kart do głosowania.
Wariant ten zakłada, że protokół z sesji zawiera zapisy pozwalające na sprawdzenie przebiegu głosowania nad daną uchwałą tzn. jak głosował imiennie każdy z członków organu kolegialnego.

Pisaliśmy o tym również:
Głosowanie jawne – problemy organizacyjne 

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67)