Głosowanie imienne jako sposób na większą kontrolę społeczną wykonywania przez radnych swojego mandatu

Chociaż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają charakter kolegialny i podejmują rozstrzygnięcia zbiorowo w drodze głosowania, to jednak radni wchodzący w ich skład są wybierani indywidualnie. Zachowania radnych w poszczeglnych kwestiach mogą zaważyć na ocenie jaką wystawią mieszkańcy przy wyborach danej osoby na kolejną kadencję.

Dlatego na uwagę zasługuje podniesiony w interpelacji przez grupę posłów pomysł wprowadzenia jako zasady w głosowaniu rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich głosowania imiennego (interpelacja 12371 z dnia 23 października 2009 r.).

Powołując się na zasadę jawności działania wynikającą z ustaw ustrojowych o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa posłowie zwrócili uwagę, że głosowania radnych odbywają się najczęściej poprzez podniesienie ręki. W protokole odnotowywana jest więc jedynie liczba głosów oddanych za, przeciw oraz wstrzymujących się, bez wskazywania w jaki sposób oddał głos konkretny radny. Jedynym sposobem uzyskania takiej wiedzy jest udział zainteresowanych osób w sesji i śledzenie jej przebiegu.

Dlatego posłowie postulowali: „Obecna forma głosowania jawnego sprawia, że większość obywateli nie jest świadoma tego, jak działają wybrani przez nich radni. Rada (sejmik) podejmuje decyzję kolegialnie, ale mieszkańcy gminy (powiatu, województwa) powinni mieć możliwość łatwego uzyskania informacji na temat głosowania ich przedstawicieli we władzach samorządowych. Wprowadzenie głosowania w formie pisemnej na kartach lub głosowania za pomocą elektronicznych urządzeń, którego wyniki – podawane wraz z informacją, jak głosowali konkretni radni – będą udostępniane do publicznej wiadomości, przyczyni się to do zwiększenia odpowiedzialności radnych, a tym samym do zapewnienia, iż wszelkie decyzje podejmowane będą z należną troską o mieszkańców.”.

W odpowiedzi z dnia 23 października 2009 r. Wiceminister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił uwagę, że głosowanie imienne nie stanowi bezwzględnie obowiązującej normy wyrażania woli przez organy przedstawicielskie, jest bowiem jednym z możliwych sposobów podejmowania rozstrzygnięć przez kolegialne podmioty władzy pochodzące z wyborów powszechnych. W wypadku Sejmu i Senatu, zgodnie z ich regulaminami, głosowanie polega na użyciu kart do głosowania opatrzonych imieniem i nazwiskiem parlamentarzysty, które są wrzucane do specjalnie przygotowanej urny. Zasadą jest bowiem głosowanie jawne poprzez podniesienie ręki z zastosowaniem urządzenia do liczenia głosów. Natomiast głosowanie imienne odbywa się na wniosek marszałka albo grupy parlamentarzystów (odpowiednio 30 posłów albo 20 senatorów).

Również ustawy ustrojowe jednostek samorządu terytorialnego zakładają swobodę określania sposobu głosowania. W obowiązującym stanie prawnym obowiązek głosowania imiennego istnieje jedynie w ustawie o samorządzie gminnym w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 28a ust. 5 i art. 28b ust. 4). Poza tym organ stanowiący może rozstrzygnąć sposób głosowania w statucie. Przepisy ustaw ustrojowych formułują jedynie ogólną zasadę, iż uchwały kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. Równocześnie jednak ustawodawca przewidział wyjątki od tej reguły (wymagające – z uwagi na charakter rozstrzyganej sprawy – np. kwalifikowanej czy też bezwzględnej większości głosów bądź też zachowania tajności przeprowadzanego głosowania), które winny uwzględniać postanowienia statutu jednostki samorządu terytorialnego. Warto jednak zwrócić uwagę, iż obowiązujący przez kilka lat wzorcowy statut powiatu, stanowiący załącznik do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r., nie przewidywał formy głosowania imiennego, a jedynie jawne lub tajne. Również orzecznictwo sądowe nie wskazuje na całkowitą swobodę wyboru sposobu głosowania w statucie jednostki samorządowej. Można wskazać wyroki: WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 30/06 dotyczący statutu gminy oraz WSA w Opolu z dnia 13 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Op 482/05 dotyczący statutu powiatu. W obu sprawach sąd oddalił skargę rady na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność przepisu statutu, który wprowadzał jako zasadę głosowanie imienne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w uzasadnieniu wyroku: „Ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował na gruncie ustawy o samorządzie gminnym tryb głosowania i przypadki, w których głosowanie może być przeprowadzone imiennie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż głosowanie imienne stanowi w istocie głosowanie jawne, zaś różnica sprowadza się wyłącznie do kwestii technicznych. Głosowanie jawne imienne stanowi bowiem szczególną formę głosowania jawnego wymagającą jednoznacznej identyfikacji oddających głos radnych, przypisaną wyjątkowym, uregulowanym w ustawie przypadkom, które sprowadzają się do referendum w sprawie odwołania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy. Dlatego, należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie gminy generalnej reguły głosowania jawnego imiennego.”.

Biorąc pod uwagę wskazane orzeczenia można byłoby podjąć polemikę ze stanowiskiem Ministra o swobodzie jednostek samorządu terytorialnego w statutowej regulacji sposobu głosowania. Rozwiązanie problemu wydaje się jednak inne, Minister bowiem zwrócił uwagę, iż od przyjętych metod głosowania należy odróżnić instrumenty techniczne służące do ustalania wyników, najczęściej wykorzystujące systemy elektroniczne, które umożliwiają poznanie sposobu głosowania poszczególnych posłów czy też radnych. Oznacza to, że uzyskanie informacji na temat sposobu głosowania jest ograniczone sposobem liczenia głosów, a nie metodą głosowania. Skoro bowiem głosowanie radnych jest co do zasady jawne, to nie ma przeciwwskazań, aby imiennie określać sposób rozstrzygnięcia konkretnego problemu.

Minister wskazał również wynikające z regulacji dostępu do informacji publicznej rozwiązania gwarantujące jawność funkcjonowania organów jednostek samorządu terytorialnego w tym możliwość wstępu na posiedzenia organów kolegialnych oraz uzyskanie dostępu do protokołów takich posiedzeń. Zasada jawności wynika przede wszystkim z postanowień ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Może być ona ograniczona jedynie w przewidzianych przez ustawy przypadkach, takich jak regulacje o ochronie informacji niejawnych.

Podsumowując odpowiedź MSWiA trzeba wskazać, że metodą zmiany sytuacji nie muszą być nowelizacje ustaw i wprowadzanie głosowania imiennego jako zasady, a raczej podjęcie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego decyzji o sposobie liczenia i ewidencjonowania głosów radnych podejmowanych w głosowaniu jawnym. Wiąże się to jednak z dodatkowymi kosztami, ponieważ konieczny jest system elektroniczny z osprzętem dla każdego uczestniczącego w głosowaniu. Innym rozwiązaniem jest zwiększenie kontroli społecznej poprzez szerszy udział mieszkańców lub przedstawicieli mediów w posiedzeniach rad samorządowych.



Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)