W powyższym wyroku Sąd zajął się dwoma, niezwykle istotnymi zarówno z punktu widzenia teorii, jak i praktyki stosowania prawa ochrony środowiska problemami - to jest zakresem obowiązku uzyskania na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.; dalej: p.o.ś.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz formy załatwienia sprawy w przypadku braku podstaw do wydawania takiego orzeczenia. Poglądy te mogą w pewnym zakresie być uznane za kontrowersyjne i dlatego wymagają pogłębionego komentarza. Swoje stanowisko Sąd co prawda wypowiedział na gruncie przepisów, które już nie obowiązują, gdyż zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008 r. przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej: ustawa). Nie straciło ono jednak nic na swej aktualności, gdyż również w obecnym stanie prawnym, przed realizacją przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podmiot zainteresowany musi uzyskać wydawaną na podstawie art. 71 ustawy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że zakres przedmiotowy obowiązku uzyskania tego orzeczenia oraz reguły jego wydawania zarówno w poprzednim jak i aktualnym stanie prawnym są mocno zbliżone, to nie ma żadnych przeciwwskazań do skomentowania poglądów zaprezentowanych w wyroku, gdyż nie straciły one na znaczeniu. W celu ich uaktualnienia w dalszej części w nawiasie będą czynione odesłania do przepisów ustawy. Z punktu widzenia metodologicznego uzasadnione wydaje się odwrócenie kolejności omawiania przedstawionych tez, gdyż w pierwszej kolejności wskazane jest przybliżenie zagadnień związanych z zasadami przeprowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej kategorii spraw, a dopiero w drugiej tych związanych z rodzajem rozstrzygnięcia kończącego postępowania. Taka kolejność będzie z resztą zbieżna z tą, w jakiej poszczególne zagadnienia omawiał Sąd.

Jeżeli chodzi o tezę związaną z zakresem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, to zasługuje ona na pełną aprobatę. Należy jednak zauważyć, że analogiczne reguły powinny znajdować we wszystkich przypadkach (nie tylko tych związanych z budową anten będących źródłem promieniowania, tak jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Sąd), w których po stronie organu pojawia się wątpliwość co do konieczności uzyskania przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Orzeczenia te są bowiem wydawane tylko wówczas, gdy obowiązek taki wynika bezpośrednio z mocy prawa. Nie można natomiast tego obowiązku domniemywać lub wydawać tego rodzaju decyzji w przypadku, gdy brak podstaw do ich wydania. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach stanowią bowiem ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności oraz zasady swobody prawa własności (K. Gruszecki, Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jako instrument ograniczający swobodę prowadzenia działalności i prawo własności, Casus 2009, nr 51, s. 36). W związku z tym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP , ich ograniczenie może nastąpić tylko w ustawie, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dlatego też z punktu widzenia praktyki takie ważne jest ustalenie, czy realizacja konkretnego przedsięwzięcia musi być poprzedzona określeniem uwarunkowań środowiskowych, czy też nie. Wydanie tego rodzaju decyzji w tych przypadkach, gdy obowiązek jej uzyskania nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa, prowadzi do tego, że została ona wydana bez podstawy prawnej i jako taka obarczona jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2  Kodeksu postępowania administracyjnego . W celu uniknięcia problemów związanych z ustaleniem, kiedy decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych musi być wymagana od podmiotu zamierzającego realizować przedsięwzięcie, ustawodawca w stanie prawnym, według którego był wydawany glosowany wyrok, w art. 46 ust. 1 p.o.ś. (aktualnie w art. 71 ustawy) wskazał realizacja jakich przedsięwzięć musi być poprzedzona określeniem uwarunkowań środowiskowych. Zarówno w poprzednim stanie prawnym jak i obecnym, katalog ten został opracowany przez odesłanie do aktu wykonawczego określającego ich listę, która znajdowała się w wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 p.o.ś. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie). Akt ten, zgodnie z regułami przejściowymi wynikającymi z art. 173 ust. 1 ustawy, zachowuje swoją moc obowiązującą do czasu wydania nowego aktu wykonawczego na podstawie art. 60 ustawy, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy.

Oczywiście katalog przedsięwzięć, których realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, nie jest stały i w zależności od potrzeb może ulegać zmianom (tak jak to nastąpiło w przypadku stanowiącym przedmiot oceny sądowej). Również precyzyjna kwalifikacja niektórych z nich do grupy tych, których realizacja wymaga określenia uwarunkowań środowiskowych, może zarówno podmiotom korzystającym ze środowiska, jak i organom administracji nastręczać trudności. Dlatego też, w takich przypadkach wątpliwych, jeżeli już doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, to organ administracji w żadnym razie nie może zachowywać się w sposób rutynowy, ale każdy przypadek powinien podlegać zindywidualizowanej ocenie z uwzględnieniem wszystkich czynników mogących mieć wpływ na oddziaływanie na środowisko takich jak miejsca przebywania ludzi, czy nawet ukształtowanie terenu. Podstawowym kryterium, ułatwiającym ustalenie zakresu przedmiotowego obowiązku uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zasada przezorności (wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 29 października 2008 r., II SA/Go 412/08, niepubl.). Wynika ona z art. 6 p.o.ś. i obliguje podmioty rozpoczynające działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko do podejmowania działań zapobiegających takim oddziaływaniom (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 35-36). W związku z tym, przenosząc te uwagi na grunt spraw związanych z określeniem uwarunkowań środowiskowych, należy stwierdzić, że w tych sytuacjach, gdy skala oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jest trudna do ocenienia, organ administracji powinien przeprowadzić w tym zakresie stosowne do konkretnej sprawy postępowanie wyjaśniające. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji budowy masztów telefonii komórkowej (a takie przedsięwzięcie stanowiło przedmiot postępowania w sprawie rozstrzyganej przez Sąd) organ zobowiązany jest do wskazania konkretnej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, w której znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródło takich ustaleń. Organ prowadzący postępowanie w toku prowadzonego postępowania zobowiązany jest do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego ) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także jest zobligowany do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ), a także do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2009 r., II SA/Rz 664/08, niepubl.). Oczywiście dokładnie takie same reguły (z uwzględnieniem specyfiki przedmiotu postępowania) powinny znajdować zastosowanie we wszystkich sprawach związanych z określeniem uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, bez względu na to, czy wątpliwości, związane z koniecznością określania uwarunkowań środowiskowych, są następstwem zmiany stanu prawnego, czy też złożenia wniosku w odniesieniu do przedsięwzięcia rodzącego trudności związane z jego kwalifikacją z punktu widzenia skali jego oddziaływania na środowisko.

Jeżeli organ prowadzący postępowanie w ocenianym przypadku ustali, że zachodzą podstawy do merytorycznego orzekania, to wyda rozstrzygnięcie co do meritum sprawy. Wątpliwości natomiast pojawiają się w sytuacji gdy organ uzna, że konkretne przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do określenia uwarunkowań środowiskowych jego realizacji. W sprawie, w której orzekał Sąd, organy administracji przyjęły, że w takim przypadku powinno dojść do umorzenia postępowania. Natomiast Sąd bez szerszego uzasadnienia przyjął, że wystąpienie takich przesłanek obliguje organy administracji do wydania decyzji negatywnej. W związku z tym, dla oceny prawidłowości poglądu zaprezentowanego w tej części przez Sąd niezbędne staje się przypomnienie, kiedy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z postanowieniami art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie podlega umorzeniu, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Natomiast w myśl § 2 tego przepisu organ administracji może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Z punktu widzenia analizowanego problemu najpoważniejsze znaczenie ma bezprzedmiotowość postępowania, dlatego też tylko ona będzie analizowana w dalszej części tego opracowania. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy "brakuje jednego z elementów konstrukcyjnych przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. organ prowadzący postępowanie traci status organu administracji publicznej (w sensie procesowym), traci właściwość do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, sprawa przestaje mieć charakter indywidualny, zostaje przewidziana do rozstrzygnięcia tej sprawy inna forma niż decyzja administracyjna, znika podstawa materialnoprawna w przepisach materialnego prawa administracyjnego do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, brak stanu faktycznego, do którego normę taką można zastosować, przestaje istnieć podmiot będący stroną postępowania (traci zdolność administracyjnoprawną), podmiot ten traci interes prawny czy wreszcie przestaje być aktualna inicjatywa podmiotu uprawnionego do wszczęcia postępowania, postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe" (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2002, s. 75).

Z punktu widzenia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w ocenianym przypadku najważniejsze znaczenie ma ustalenie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak podstaw do wydania tego rodzaju orzeczenia, wynikający zarówno ze zmiany stanu prawnego, jak i braku konieczności jej uzyskania. W doktrynie zwraca się uwagę na to, że wyłączenie możliwości rozstrzygania w pewnych sprawach w drodze decyzji administracyjnej powoduje wystąpienie bezprzedmiotowości postępowania (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 191). Jednocześnie podkreśla się, że "Umorzenie postępowania powinno nastąpić nie tylko wtedy, gdy przepis intertemporalny nakazuje stosowanie do załatwienia spraw będących w toku nowych przepisów nie przewidujących załatwiania spraw w trybie decyzji administracyjnych, ale także wtedy, gdy takiego przepisu międzyczasowego nie ma" (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95, OSP 1997, z. 4, poz. 81). W związku z tym nie budzi wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania występuje zarówno wówczas, gdy brak podstaw do wydania decyzji spowodowany jest skutkiem nieprawidłowości wszczęcia postępowania jak i zmianą przepisów skutkującą wyłączeniem określonej kategorii spraw (lub stanów faktycznych) z rozstrzygania w formie indywidualnych aktów administracyjnych. Dlatego też należy przyjąć, że w przypadku wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania organ administracji nie ma swobody działania, co do treści podejmowanej decyzji, ale musi na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego je umorzyć.

Przenosząc te uwagi na grunt sprawy rozstrzyganej przez Sąd należy przyjąć, że druga z tez zaprezentowanych przez Sąd może być uznana co najmniej za kontrowersyjną. Wątpliwości w tym zakresie pogłębia również fakt, że decyzje w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia pozbawione są elementu uznaniowości, gdyż odmowa ich określenia musi być spowodowana wystąpieniem obiektywnie uzasadnionych przyczyn takich jak sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający. Podstawą wydania takiej decyzji może być również wynikająca obecnie z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż ten określony we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownych będzie mogło nastąpić również wtedy, gdy realizacja przedsięwzięcia będzie pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami prawa, lub z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Presscom 2009, s. 255-256). W związku z tym organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości wydawania decyzji negatywnej w sytuacji, gdy brak jest podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Przeciwko stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd w części odnoszącej się do odmowy określenia uwarunkowań środowiskowych przemawia również charakter tego rozstrzygnięcia. Jak trafnie zwraca się bowiem uwagę w orzecznictwie "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis «rozstrzygnięcia wstępnego» względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach «środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia» nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach" (wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 821/08, LEX nr 489527). Pogląd ten został zaaprobowany również w doktrynie (B. Rakoczy, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 821/08, OSP 2009, z. 6, poz. 63). Biorąc pod uwagę analogiczny charakter decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w obecnym jak i poprzednim stanie prawnym należy przyjąć, że poglądy te mimo zmiany przepisów nic nie straciły na swej aktualności.

W związku z tym przyjęcie w praktyce poglądu zaproponowanego przez Sąd, a odnoszącego się do wydawania decyzji negatywnych w tych przypadkach, w których brak jest podstaw do określania uwarunkowań środowiskowych wywołałoby ten efekt, że podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia nie mógłby tego uczynić, mimo że skala planowanego oddziaływania na środowisko nie przemawiałaby przeciwko temu. Dlatego też w takich sytuacjach z punktu widzenia procesowego bardziej uzasadnione jest umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięcie takie jako nie mające charakteru merytorycznego nie zamyka drogi do uzyskania innej decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia (aktualnie wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy). Jednocześnie umorzenie postępowania ma tę dodatkową zaletę, że wskazuje, iż konkretne przedsięwzięcie stanowiło już przedmiot oceny właściwego organu, który uznał, że nie ma podstaw i potrzeby określania uwarunkowań środowiskowych realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Oczywiście w takim przypadku rolą organów wydających decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy będzie dokonanie oceny, czy umorzenie zostało dokonane w odniesieniu do tego samego przedsięwzięcia w sprawie, którego prowadzą postępowanie. Czasami bowiem wydawałoby się drobne zmiany, w założeniach projektowych mogą skutkować koniecznością określenia uwarunkowań środowiskowych.

Podsumowując zatem powyższe rozważania, należy stwierdzić, że pierwsza z tez zaprezentowanych na wstępie zasługuje na pełną aprobatę, gdyż, jak już była o tym mowa wyżej, stanowi ona przejaw realizacji w praktyce zasady przezorności wynikającej z art. 6 p.o.ś. oraz znajdującej swoje umocowanie w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego  zasady prawdy obiektywnej. Natomiast druga z tez nie może spotkać się z aprobatą, gdyż jej realizacja w praktyce zamykałaby drogę do realizacji wielu przedsięwzięć, a nie ją ułatwiała.

Pełna treść wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2008 r. (II SA/Rz 156/08) pobrana z Systemu Informacji Prawnej LEX dostępna jest tutaj.



Przydatne materiały:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)