Glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r. (II SA/Bd 643/07)

Glosowany wyrok dotyczyokreślania statusu prawnego pracownikw szkł publicznych, prowadzonych przez samorządy terytorialne - w kontekście unormowań ustawy o pracownikach samorządowych. Dokonana analiza w pełni może znaleźć zastosowanie na tle obowiązującejustawy.

I. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy warto skomentować. Stanowi on bowiem kontynuację swoistej linii orzeczniczej w zakresie określania statusu prawnego pracowników szkół publicznych, prowadzonych przez samorządy terytorialne - w kontekście unormowań ustawy o pracownikach samorządowych. Wyrok zapadł jeszcze na tle uchylonej już ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych¹, jednakże biorąc pod uwagę okoliczność, że obecnie obowiązująca ustawa o pracownikach samorządowych ² zawiera analogiczne uregulowania w tym względzie - dokonana analiza w pełni może znaleźć zastosowanie na tle obowiązującego prawa.

 

II. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Na stanowisko wójta gminy został wybrany brat dyrektora zespołu placówek oświatowych tej gminy. Po wyborze na stanowisko - wójt odwołał zarządzeniem dyrektora, uprzednio uzyskując pozytywną opinię kuratora oświaty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ³ w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ⁴, a w uzasadnieniu podano, że przepisy ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych zabraniają wójtowi, jako pracodawcy samorządowemu, zatrudniania osób pozostających w określonych relacjach rodzinnych i quasi-rodzinnych. Natomiast z przepisów regulujących działanie samorządu gminnego wynika, że wójt gminy jest pracodawcą samorządowym, co znajduje potwierdzenie przy analizie pojęcia "organ prowadzący", zgodnie z którym kompetencje organu prowadzącego do dokonania czynności powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wykonuje wójt.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia wójta. Zdaniem wojewody art. 6 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych jako podstawa odwołania dyrektora nie znajduje zastosowania wobec osoby zatrudnionej w szkole na stanowisku dyrektora, bowiem zgodnie z art. 1a tej ustawy, jej przepisów nie stosuje się do pracowników, których status prawny określają odrębne przepisy. Z kolei status prawny dyrektora szkoły określają ustawa o systemie oświaty oraz ustawa Karta Nauczyciela⁵.

 

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny - rozstrzygając sprawę na skutek skargi wójta na rozstrzygnięcie wojewody, powołując się na uregulowania zawarte w ustawie o systemie oświaty - uznał w konkluzji, że "biorąc pod uwagę charakter stosunku prawnego dyrektora szkoły, nie można podzielić poglądu, że dyrektor szkoły jest pracownikiem samorządowym". Dodatkowo Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, decyduje on m.in. o zatrudnianiu i zwalnianiu nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki.

Ustawa z 1990 r. o pracownikach samorządowych ma zastosowanie do osób wymienionych w art. 1 tej ustawy, wśród których nie są wymienieni nauczyciele. Prowadzi to do wniosku, że dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym. Tym samym nie można mówić o bezpośredniej podległości służbowej, o jakiej mowa w art. 6 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych. W konsekwencji zdaniem WSA nie mogło dojść również do naruszenia art. 1a ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych.

 

IV. W sprawie istotne znaczenie mają dwa orzeczenia Sądu Najwyższego, które niewątpliwie ciągle wpływają na linię orzeczniczą, dotyczącą statusu pracowniczego pracowników szkół, w tym na treść rozstrzygnięcia w glosowanym wyroku. W dwóch orzeczeniach - wyroku z dnia 10 stycznia 2003 r.⁶ i uchwale z dnia 27 kwietnia 2004 r.⁷ Sąd Najwyższy uznał, że pracownicy administracji i obsługi szkół nie są zatrudnieni u pracodawców samorządowych, lecz u pracodawców realizujących zadania administracji publicznej w sferze edukacji, co sytuuje ich jako pracowników systemu oświaty, nie zaś jako pracowników samorządowych. Szkoły nie należą do kręgu pracodawców samorządowych, czego konsekwencją jest przyjęcie tezy, iż osoby niebędące nauczycielami zatrudnione w szkołach prowadzonych przez powiat nie posiadają statusu pracownika samorządowego.

Stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy spotkało się z krytyką w piśmiennictwie⁸, gdzie wywiedziono, że szkoły prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym przez powiat, są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, do której znajdą zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych i wchodzą w zakres pojęcia "powiatowa jednostka organizacyjna". Natomiast osoby niebędące nauczycielami, zatrudnione w szkołach prowadzonych przez powiat są pracownikami samorządowymi, których status nie został uregulowany przez odrębne przepisy.

Podkreślić należy, że wskazane dwa orzeczenia SN wydane były na tle ustawy o systemie oświaty w innym stanie prawnym⁹ - jednak już wówczas zasadnie zauważono w piśmiennictwie, iż orzeczenia te mogą prowadzić do utożsamiania pojęcia powiatowych jednostek organizacyjnych wyłącznie ze starostwem, powiatowym urzędem pracy oraz jednostkami organizacyjnymi stanowiącymi pomocniczy aparat kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży¹⁰.

 

V. Nie do przecenienia są - z perspektywy zagadnienia statusu prawnego pracowników samorządowych - wskazania zawarte w uchwale SN z dnia 19 sierpnia 1992 r., I PZP 54/92¹¹.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych - ustawa ta określa status prawny pracowników samorządowych jako pracowników zatrudnionych w urzędach gminy, jej jednostkach pomocniczych, związkach komunalnych, biurach sejmików samorządowych i innych określonych w przepisach jednostkach administracyjnych gminy.

Zdaniem SN z zapisu tego wynikają trzy istotne wnioski:

1) podmiotowy zasięg ustawy i w związku z tym ukształtowanie odrębnego statusu prawnego pracowników samorządowych oparto wyłącznie na jednej przesłance - czyli wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych instytucjach samorządowych. Natomiast zupełnie bez znaczenia dla posiadania bądź nieposiadania statusu pracownika samorządowego jest fakt zajmowania określonego stanowiska, funkcji czy sposób nawiązania stosunku pracy;

2) lista instytucji, w których zatrudnieni są pracownicy samorządowi, aczkolwiek powołana jest w różnym etapie konkretyzacji, jest listą zamkniętą;

3) indywidualizacja co do rodzaju powołanych w ustawie o pracownikach samorządowych instytucji gminnych powinna uwzględniać zawarte w tym przedmiocie unormowania w ustawie o samorządzie terytorialnym - jako aktu podstawowego dla ustroju i organizacji instytucji samorządu terytorialnego.

Stanowisko co do tego, że miejsce zatrudnienia jest jedynym kryterium wyróżniającym kategorię pracowników samorządowych, powszechnie przyjęte zostało również w piśmiennictwie¹², choć rozwiązanie to było krytykowane¹³.

 

VI. Zgodnie z podstawową regułą wykładni językowej - użytym w tekście prawnym wyrażeniom należy nadawać w pierwszej kolejności takie znaczenie, jakie posiadają one w normalnym, codziennie używanym języku. Jednak jeśli z treści danego aktu prawnego wynika, że słowo ma mieć znaczenie szczególne, takie znaczenie należy przyjąć dla potrzeb tego aktu. Rozumienie to ma wówczas pierwszeństwo przed potocznym znaczeniem danego słowa czy zwrotu. Jak z powyższego wynika, definicja terminu "pracownik samorządowy", ukształtowana przez ustawodawcę na gruncie art. 1 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych (oraz jego odpowiednika - art. 2 ustawa o pracownikach samorządowych ), jest przykładem definicji ustawowej, swoistej, nieodwołującej się do jakichkolwiek racji merytorycznych, funkcjonalnych czy innych, w szczególności językowych, a jedynie do przesłanki zatrudnienia w wyliczonych w przepisie jednostkach. Jest to innymi słowy definicja "w rozumieniu ustawy". Każdy więc pracownik zatrudniony w jednostce wskazanej w art. 1 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu tejże ustawy.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Natomiast art. 1 pkt 3 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych stanowi, że ustawa określa status prawny pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych. Jasno więc z tego wynika, że wszyscy pracownicy szkół i przedszkoli gminnych (zarówno nauczyciele, jak również pracownicy administracyjni) są pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych. Wnioski takie aktualne są również na tle obecnie obowiązującej ustawa o pracownikach samorządowych . Zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin oraz gminnych jednostkach i zakładach budżetowych. Wszyscy więc pracownicy gminnych szkół (nauczyciele i pracownicy zatrudnieni na stanowiskach nienauczycielskich), jako że prowadzone są one w formie prawnej jednostek budżetowych lub zakładów budżetowych - są pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawa o pracownikach samorządowych .

 

VII. Na gruncie ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych posiadanie statusu pracownika samorządowego nie oznaczało jednakże w każdym przypadku objęcia danego pracownika samorządowego przepisami tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 1a ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników jednostek wymienionych w art. 1, których status prawny określają odrębne przepisy. Niemalże analogiczny zapis zawiera art. 3 ustawa o pracownikach samorządowych  stanowiąc, że przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy.

Z podanych przepisów wynika więc, że posiadanie statusu pracownika samorządowego nie przesądza jeszcze o stosowaniu do danego pracownika przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. O ile jego status prawny regulowały będą odrębne przepisy - wówczas przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie będzie się do niego stosowało. W piśmiennictwie zaakcentowano więc, że wyłączenie spod stosowania przepisów ustawy zawarte w art. 1a ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych nie zmienia statusu pracownika i pracodawcy samorządowego, choć wyłącza stosowanie do nich przepisów tej ustawy¹⁴.

Taką swoistość konstrukcji (bycie pracownikiem samorządowym w rozumieniu ustawy z 1990 r. i 2008 r. o pracownikach samorządowych nie przesądza o objęciu przepisami tychże ustaw) uzasadnia się w ten sposób, że treść art. 1a ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych (obecnie: i art. 3 ustawa o pracownikach samorządowych ) pozwala na automatyczne objęcie przepisami ustawy osób, do których jej stosowanie zostało wyłączone, z chwilą utraty przez pracowników szczególnego, wynikającego z poddania odrębnej regulacji, statusu, bez konieczności zmiany ustawy w tym zakresie¹⁵.

 

VIII. Istota prawidłowego określenia statusu prawnego (pracowniczego) nauczyciela, w tym dyrektora szkoły gminnej leży więc w dostrzeżeniu i respektowaniu różnicy pomiędzy pojęciem "pracownik samorządowy" i posiadaniem przez danego pracownika takiego statusu a stosowaniem do niego unormowań z ustawy o pracownikach samorządowych (czyli: czy jest objęty zakresem zastosowania ustawy, inaczej jej zakresem podmiotowym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając konkretną sprawę uznał, że "dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym", natomiast ustawa z 1990 r. o pracownikach samorządowych "ma zastosowanie do osób wymienionych w art. 1 tej ustawy, wśród których nie są wymienieni nauczyciele".

Tymczasem jest dokładnie odwrotnie - otóż gminni nauczyciele są wymienieni w art. 1 pkt 3 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych¹⁶. Są bowiem pracownikami gminnych jednostek lub zakładów budżetowych. Tym samym są gminnymi pracownikami samorządowymi. Podobnie zresztą jak wszyscy inni pracownicy szkół, zatrudnieni na stanowiskach nienauczycielskich są pracownikami samorządowymi. Z mocy jednak art. 1a ustawy z 1990 r.¹⁷ do nauczycieli nie stosuje się przepisów tej ustawy, jako że ich status prawny wyczerpująco uregulowany jest w ustawie Karta Nauczyciela.

W konsekwencji niestosowania do nauczycieli szkół (w tym dyrektora) ustawy o pracownikach samorządowych, zakaz, o którym mowa w art. 6 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych¹⁸ nie będzie ich dotyczył. Jeszcze raz natomiast należy podkreślić - wskazany zakaz nie będzie dotyczył nauczycieli, w tym dyrektora nie dlatego, że nie są oni pracownikami samorządowymi, lecz dlatego, że nie są objęci zakresem zastosowania ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych.

Wniosek ten również na tle obecnie obowiązującej ustawa o pracownikach samorządowych  zachowuje swą aktualność. Nauczyciele prowadzonych przez gminy szkół i przedszkoli są pracownikami samorządowymi w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawa o pracownikach samorządowych , natomiast nie będzie stosowało się do nich przepisów tej ustawy z mocy wyłączenia zawartego w art. 3, albowiem ich status prawny regulują przepisy ustawy Karta Nauczyciela (czyli "odrębne przepisy"). Podobnie będzie w odniesieniu do nauczycieli szkół powiatowych i wojewódzkich.

 

IX. Wyrok WSA oceniam krytycznie. Wprawdzie Sąd ten dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie - co do nieobjęcia dyrektora szkoły gminnej zakazem z art. 6 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych, jednakże rozstrzygnięcie to nie zostało poprzedzone prawidłową analizą co do statusu prawnego tego pracownika szkoły. Sąd wniosek co do niestosowania do dyrektora art. 6 wskazanej ustawy wyprowadził z nieprawidłowej przesłanki, że dyrektor nie jest pracownikiem samorządowym. Tymczasem dyrektor szkoły jest pracownikiem samorządowym, natomiast nie podlegał przepisom



——————
Przypisy:

¹Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), dalej: ustawa z 1990 r. o pracownikach samorządowych.

²Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), dalej: ustawa z 2008 r. o pracownikach samorządowych.

³Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

⁴Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

⁵Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.).

⁶ Wyrok SN z dnia 10 stycznia 2003 r., I PKN 84/02, OSNP - wkł. 2003, nr 8, poz. 2.

⁷ Uchwała SN z dnia 27 kwietnia 2004 r., II PZP 3/04, OSNP 2004, nr 21, poz. 360, Biul. SN 2004, nr 4, poz. 20, Wokanda 2004, nr 10, poz. 28, Prok. i Pr. - wkł. 2004, nr 11-12, poz. 42.

⁸ R. Trykozko, Glosa do uchwały SN z 27 kwietnia 2004 r., II PZP 3/04, FK 2005, nr 1-2, s. 147; H. Szewczyk., Glosa do uchwały SN z 27 kwietnia 2004 r., II PZP 3/04, GSP 2005, nr 4, poz. 125.

⁹ To jest przed dodaniem do ustawy art. 5d wprost stanowiącego o tym, że status prawny pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionymi w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy o pracownikach samorządowych - mocą ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020).

¹⁰ H. Szewczyk, Glosa...

¹¹ Uchwała SN z dnia 19 sierpnia 1992 r., I PZP 54/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 71.

¹² Por. m.in. H. Szewczyk, Glosa... i Z. Góral, Zakres i cel odmiennej regulacji samorządowych stosunków pracy w relacji do kodeksu pracy (w:) Stosunki pracy pracowników samorządowych, red. M. Stec, Warszawa 2008, który zastanawiał się, czy "za wystarczający powód odmiennej regulacji można uznać sam fakt zatrudnienia w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego".

¹³ H. Szewczyk, Zakres pojęcia "pracownik samorządowy" po wejściu w życie reformy administracji publicznej, PiZS 1999, nr 12; por. też Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 37 i n.

¹⁴ T. Szewc, Pojęcie pracodawcy samorządowego i osoby dokonującej czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, ST 2002, nr 9, s. 48.

¹⁵ T. Szewc, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, LEX 2003, art. 1a.

¹⁶ Aktualnie w art. 2 pkt 3 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych.

¹⁷ Aktualnie art. 3 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych.

¹⁸ Aktualnie art. 26 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Pobierz pełną treść wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r. (II SA/Bd 643/07) dostępna jest w Systemie Informacji Prawnej LEX.


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458)
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)