1. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego warto skomentować z dwóch powodów. Pierwszym z nich jest doniosłość uregulowań antykorupcyjnych, dotyczących w szczególności radnych gminnych, przy uwzględnieniu skutków, jakie niesie za sobą złamanie przepisów obowiązujących w tym przedmiocie w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Drugim powodem jest okoliczność, że rozstrzygnięcie NSA już prima facie wydaje się być oczywiście słuszne - biorąc pod rozwagę zwłaszcza dotychczasowy dorobek judykatury w przedmiotowej materii. Tymczasem tak nie jest, co postaram się wywieść w dalszej części opracowania. W orzecznictwie wielokrotnie na tle art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznawano, że zakresem przedmiotowym tego przepisu objęte jest także zarządzanie działalnością gospodarczą podmiotów posiadających osobowość prawną, takich jak stowarzyszenia (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2008 r.1, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2007 r.2, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r.3, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r.4, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r.5), spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2008 r.6), bank spółdzielczy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2008 r.7) czy spółdzielnia kółek rolniczych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 października 2005 r.8).

2. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym , wezwał radę miasta do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, wobec naruszenia przez radnego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym   oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw . Następnie Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego, wskazując w uzasadnieniu, że radny pełnił jednocześnie funkcję prezesa Spółdzielni Spożywców. Spółdzielnia ta prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, gdyż jest dzierżawcą dwóch działek stanowiących własność gminy - na jednej z nich jest prowadzony bar, a na drugiej jest zlokalizowany kiosk handlowy. Na zarządzenie wojewody rada gminy wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargę kasacyjną do NSA.

3. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu wywiódł, podaję in extenso, że nie można dokonać takiej wykładni pojęcia "zarządzanie działalnością gospodarczą", przy której pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni nie obejmowałoby czynności polegających na zarządzaniu działalnością gospodarczą tej spółdzielni. Skoro więc radny jest prezesem Spółdzielni Spożywców, która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci dwóch wydzierżawionych jej działek, stanowiących własność tej gminy - narusza przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Dodatkowo podniesiono, że istniejąca w sprawie okoliczność, iż działki te Spółdzielnia poddzierżawia, nie może mieć żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

4. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 czerwca 2001 r.9, podejmując rozstrzygnięcie na tle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne10 zauważył, że skoro ustawa ta ustanawia zakazy od konstytucyjnie wyrażonej zasady wolności gospodarczej, oznacza to konieczność dokonywania w pierwszej kolejności wykładni gramatycznej jej przepisów, bowiem sięganie do innych rodzajów wykładni byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wykładnia językowa nie mogła doprowadzić do jednoznacznego ustalenia treści analizowanej normy prawnej. Zdaniem SN wykładnia normy prawnej wymaga dokonywania interpretacji z zastosowaniem najpierw reguł językowych, co prowadzi do przypisania normie prawnej takiego sensu, jaki jest wynikiem prawidłowego zastosowania określonych reguł językowych, które w zasadzie uznaje się za znane wszystkim członkom określonej grupy językowej. Z kolei w uchwale 7 sędziów SN z dnia 1 marca 2007 r.11 wskazano, że zastosowanie wykładni, w której interpretator odchodzi od sensu językowego przepisu, może być uzasadnione tylko w wyjątkowych okolicznościach, ponieważ adresaci norm prawnych mają prawo polegać na tym, co ustawodawca w przepisie rzeczywiście wyraził, a nie na tym, co chciał uczynić lub co uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności. Reguły odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu językowego, wynikającego z brzmienia przepisu, wymagają szczególnej ostrożności podczas ich stosowania i zobowiązują do wskazania ważnych racji, mających uzasadniać odstępstwo od wyniku poprawnie przeprowadzonej wykładni językowej. W konsekwencji, odejście od jasnego, jednoznacznego sensu przepisu z naruszeniem wskazanych reguł powoduje dokonanie wykładni prawotwórczej, będącej przykładem wykładni contra legem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2006 r.12 na tle art. 22 Konstytucji RP  i zapisanego tam ograniczenia wolności działalności gospodarczej, które dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny - wywiódł, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2005 r.13 zauważono, że zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki samorządu terytorialnego ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

5. Także w piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie. Przepis ten formułuje zasadę wyłączności ustawy w ustanawianiu ograniczeń wolności i praw. Z konstytucyjnego punktu widzenia nie może być więc mowy o tym, że podmiot, którego dotyczy ograniczenie wolności i praw, ma się domyślać zakresu ograniczenia. Dlatego wykładnia rozszerzająca wszelkich przepisów mających charakter lex specialis jest w ogóle niedopuszczalna, szczególnie w odniesieniu do przepisów ograniczających konstytucyjne wolności i prawa, ze względu na gwarancję wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP 14.

6. Wykładnia językowa, zwana też dosłowną czy lingwistyczną, polega na tym, że przyjmuje się znaczenie językowe przepisu - czyli to, co powiedział ustawodawca, pokrywa się z tym, czego chciał ( idem dixit quam voluit). Konsekwencją wykładni językowej jest zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków (exceptiones non sunt extendendae ). Konsekwencją tej wykładni jest również wskazanie, by w razie wątpliwości wykładać na korzyść wolności, tj. należy przyjąć ogólną dopuszczalność rozszerzającej interpretacji wszelkich przepisów zezwalających, przyznających uprawnienia, wolności lub prawa podmiotowe (in dubio pro liberate)15.

7. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Dokonując wykładni językowej cytowanego przepisu, pod pojęciem "takiej działalności" należy rozumieć działalność określoną w pierwszej części zdania. Z kolei w pierwszej części zdania mowa jest nie o "działalności gospodarczej" w ogólności, lecz o działalności gospodarczej ściśle określonej przez ustawodawcę i nazwanej przez niego jako prowadzonej "na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami". W piśmiennictwie przyjmuje się, że prowadzeniem działalności "na własny rachunek" jest samodzielne prowadzenie działalności gospodarczej, natomiast prowadzenie działalności "wspólnie z innymi osobami" to prowadzenie działalności w spółce cywilnej oraz w spółkach osobowych prawa handlowego, pojęcie to nie obejmuje natomiast uczestnictwa w podmiotach, będących przedsiębiorcami, mającymi osobowość prawną (np. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością)16. Twierdzi się nawet, że prowadzenie działalności wspólnie z innymi osobami obejmuje wyłącznie uczestnictwo w spółce cywilnej oraz posiadanie samodzielnych kompetencji do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy - co dotyczy wspólników spółek jawnych i komplementariuszy spółek komandytowych. Oni bowiem tylko mają prawo prowadzenia spraw spółek, w których uczestniczą17.

8. Uwzględniając powyższe, można sformułować pogląd, że gdyby ustawodawca chciał objąć zakazami prowadzenia działalności gospodarczej zarządzanie działalnością spółdzielni, fundacji czy spółki kapitałowej powinien wyartykułować to wprost i w sposób wyraźny. Wystarczyłoby bowiem, by przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otrzymał brzmienie: "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat"18. Skoro ustawodawca takiego zakazu nie zawarł, formułowanie go w oparciu o rozszerzającą wykładnię zwrotu "taką działalnością", w sytuacji gdy w przepisie tym ustanowiony został wyjątek od konstytucyjnie chronionej zasady wolności gospodarczej, jest nieuprawnione. Innymi słowy, jeśli ustawodawca ustanawia zakazy, to istotne jest, co wprost wypowiedział, a nie to, co "chciał" wypowiedzieć, w szczególności nie powinny być brane pod uwagę żadne inne, poza literalną, sposoby wykładni. Zabroniona jest taka działalność, jaką ustawodawca wpisał do ustawy.

Przykładowo, ustawodawca nie zabronił posiadania 9% udziałów w kapitale zakładowym gminnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ale ich posiadanie w wysokości 11% - już tak19. W tym kontekście celowym będzie ponowne przywołanie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r.20, gdzie wywiedziono, że zadaniem ustawodawcy powinno być dochowanie jak najdalej idącej staranności i dbałości o to, by jego wola znalazła właściwe odzwierciedlenie w adekwatnym do niej brzmieniu tekstu aktu prawnego. Z kolei dokonywana przez sądy wykładnia prawa, jako element jego stosowania, nie może przeradzać się w tworzenie pożądanego, a niekiedy nawet wręcz społecznie oczekiwanego stanu prawnego.

9. We wskazanych na wstępie wyrokach zarządzanie przez radnego działalnością stowarzyszenia, spółki, banku, spółdzielni (jeśli podmioty te wykorzystywały w działalności mienie gminne) zostało „zaliczone" jako wypełniające zabronione zachowanie przez normę art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie dwóch rodzajów argumentacji. W części orzeczeń „nie zauważano", że zwrot „zarządzanie taką działalnością" odnosi się do działalności ściśle określonej, a nie działalności gospodarczej w ogóle (tak przyjęto m.in. w glosowanym wyroku, w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2006 r.21), natomiast niekiedy przyjmowano, że prowadzeniem działalności wspólnie z innymi osobami jest „działalność prowadzona w formie spółek, spółdzielni, przedsiębiorstw itp."22, w konsekwencji więc zarządzanie taką działalnością zabronione jest przez art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Pierwszy rodzaj argumentacji stanowi nieuprawnione odejście od wykładni literalnej, w sytuacji gdy komentowany przepis ustanawia wyjątek od zasady wolności gospodarczej - narusza więc zasadę exceptiones non sunt extendendae. Drugi nie znajduje oparcia w brzmieniu samego przepisu. Za prowadzenie działalności gospodarczej „wspólnie z innymi osobami" nie może być uznane w żaden sposób prowadzenie działalności gospodarczej przez np. spółkę kapitałową, stowarzyszenie czy spółdzielnię, gdyż podmioty te, mając osobowość prawną, prowadzą ową działalność na własny rachunek i własną odpowiedzialność, będąc oddzielnymi od wspólników, członków stowarzyszenia czy członków spółdzielni bytami występującymi w obrocie prawnym.

10. Wskazane wyżej racje pozwalają krytycznie odnieść się do rozstrzygnięcia NSA zawartego w glosowanym wyroku. Chociaż jednocześnie takie rozstrzygnięcie - co wskazano już na wstępie - wpisuje się w ugruntowane stanowisko judykatury w takiej właśnie interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Stąd komentowany wyrok stanowi wyraz swoistej konsekwencji orzeczniczej. Jednak nie sposób oprzeć się wrażeniu, że zarówno glosowany wyrok, jak również wyroki przywołane na wstępie, to efekt tworzenia przez te Sądy "pożądanego [...] stanu prawnego23".

___________
Przypisy:
1 III SA/Lu 207/08, Wspólnota 2009, nr 13, s. 44.
2 II SA/Wa 2378/06, LEX nr 384685.
3 II OSK 753/06, LEX nr 275489.
4 II SA/Wa 90/06, LEX nr 271577.
5 II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 86, Wspólnota 2006, nr 16, s. 30.
6 III SA/Kr 973/08, NZS 2009, nr 1, s. 9.
7 II OSK 484/08, LEX nr 490088.
8 II OSK 457/05, LEX nr 201335.
9 Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., III CZP 29/01, OSNC 2001, nr 12, poz. 171, LEX nr 47593.
10 Tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.
11 III CZP 94/06, OSNC 2007, nr 7-8, poz. 95.
12 VI SA/Wa 1128/06, LEX nr 265647.
13 OSK 1083/04, LEX nr 171176.
14 W. Gontarski, Dziurawe prawo, Rzeczpospolita 2003, nr 8, s. 11.
15 L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997.
16 A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2009, s. 83 i n.
17 K. Bandarzewski (w:) W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki (red.), P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, teza do art. 24f; por. też J. Jagoda (w:) B. Dolnicki, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska 2007, tezy do art. 24f.
18 Bardziej prawidłowa wydawałaby się o wiele krótsza redakcja tego przepisu: "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności".
19 Por. art. 24f ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.
20 Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., III CZP 29/01, OSNC 2001, nr 12, poz. 171, LEX nr 47593.
21 II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 86, Wspólnota 2006, nr 16, s. 30.
22 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 października 2005 r., II OSK 457/05, LEX nr 201335.
23 Cytat z powoływanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., III CZP 29/01.
 



Pełna treść wyroku wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 23/06 pobrana została z  Systemu Informacji Prawnej LEX.



Przydatne materiały:

 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)