Komentowana uchwała ma istotne znaczenie ze względu na kilka aspektów. Po pierwsze, stanowi przełamanie dotychczasowej linii orzeczniczej w sprawach najmu lokali mieszkalnych z zasobu gminy. Stanowi również przyczynek do dyskusji na temat aktualności katalogu prawnych form działania administracji w realizacji zadań samorządu terytorialnego. Ponadto warto wskazać także na problematykę pracowni twórczych, które zostały przez ustawodawcę zrównane z lokalami mieszkalnymi.

Stan faktyczny będący podstawą do wydania uchwały NSA, a w konsekwencji sentencja uchwały, jest związany ze specyfiką ustrojową Warszawy, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o ustroju m. st. Warszawy 1 w stolicy przewidziano obligatoryjne funkcjonowanie jednostek pomocniczych gminy w postaci dzielnic. W art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy  wskazano, iż zadaniem dzielnic jest utrzymywanie i eksploatowanie gminnych zasobów mieszkaniowych. Rozstrzygnięcia dotyczące kwalifikacji do najmu, a następnie kierowanie do zawarcia umów w ramach gminnego zasobu mieszkaniowego realizowane są w Warszawie przez zarządy dzielnic, a nie prezydenta miasta. Dlatego mowa jest tu o uchwale zarządu dzielnicy. Glosowana uchwała NSA odnosi się jednak do wszystkich gmin, a kontroli sądu administracyjnego powinny podlegać analogiczne akty organów wykonawczych gmin -wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast podejmowane w sprawach najmu gminnych lokali mieszkalnych.

Dla wyjaśnienia specyfiki spraw mieszkaniowych należy przedstawić krótki rys historyczny rozwiązań prawnych w zakresie zadań publicznych w mieszkalnictwie, jakie obowiązywały w Polsce. Konstrukcje zawierające elementy ochrony osób korzystających z cudzego lokalu pojawiły się już w okresie dwudziestolecia międzywojennego2. Zasadą było jednak wynajmowanie mieszkań na podstawie cywilnoprawnego kontraktu najmu. Zasadnicze zmiany nastąpiły po II wojnie światowej. Ogromne zniszczenia substancji mieszkaniowej oraz koncepcje ustrojowe komunizmu spowodowały, iż lokale mieszkalne były przydzielane przez organy administracji państwowej. Najem lokalu był nawiązywany na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji przydziałowej3. Taki stan rzeczy istniał, z pewnymi wyjątkami, do 1994 roku. Przemiany ustrojowe spowodowały, iż dotychczasowe lokale stanowiące własność państwową zostały skomunalizowane4, a powstały samorząd gminny został zobowiązany do udzielania pomocy mieszkaniowej osobom o niskich dochodach. Zmiana regulacji najmu lokali została dokonana poprzez ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych5 (dalej jako ustawa o najmie lokali). Z zasobu komunalnego wydzielono kategorię lokali socjalnych, które mogły mieć obniżoną wartość użytkową, przeznaczonych dla osób eksmitowanych, w stosunku do których sąd orzekł o prawie do takiego lokalu oraz dla osób pozostających w niedostatku (art. 28 ustawy o najmie lokali). Ustawodawca zdecydował, iż podstawą najmu lokali będzie umowa stron, a nie decyzja. Było to rozstrzygnięcie racjonalne, ponieważ przywracało umowny charakter najmu. Biorąc pod uwagę typologię nadal stosowanego katalogu prawnych form działania administracji zaproponowanego przez J. Starościaka6, władcza forma aktu administracyjnego została zastąpiona czynnością cywilnoprawną - zawarciem umowy w drodze zgodnych oświadczeń woli wynajmującego i najemcy. Konsekwencją stosowania opisanej koncepcji było uznanie, że wynajmowanie gminnych lokali mieszkalnych poddane jest jedynie regulacji prawa cywilnego, jako rozporządzanie majątkiem samorządu terytorialnego.

Nie należy a priori odrzucać możliwości realizowania zadań administracji samorządowej w drodze czynności cywilnoprawnych. Będzie to nawet wskazane w przypadku świadczenia na rzecz wspólnoty samorządowej usług powszechnie dostępnych, takich jak komunikacja publiczna, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Zastosowanie czynności cywilnoprawnych jest zasadne również w przypadku gminnych lokali użytkowych, które są wynajmowane w celu uzyskania jak najwyższego czynszu stanowiącego dochód własny jednostek samorządu terytorialnego. Wynajmowanie albo sprzedaż tych lokali stanowi źródło finansowania zadań gminy. Jedynym kryterium jest korzyść ekonomiczna oraz konieczność zagwarantowania równego dostępu osób zainteresowanych uzyskaniem takiego lokalu. Inaczej przedstawia się kwestia zasobu lokali mieszkalnych, który służy realizacji jednego z obowiązkowych zadań własnych. Dla przykładu, w Warszawie, która jest największą gminą w Polsce, w 2007 roku na najem lokalu miejskiego oczekiwało 5278 rodzin, a lokali do wynajęcia w ciągu tego roku uzyskano 17207. Oznacza to, że czas oczekiwania na najem lokalu z zasobów m. st. Warszawy wynosi średnio 3 lata. Należy zwrócić uwagę, iż zasób mieszkaniowy stolicy stanowi prawie 100 000 mieszkań. Tylko ten przykład pokazuje, że ilość wolnych lokali gminnych jest niewystarczająca w stosunku do potrzeb. W takiej sytuacji faktycznej realizacja zadania własnego gminy, jakim jest zapewnienie lokalu rodzinom niezamożnym nie może być realizowane wyłącznie poprzez cywilnoprawną czynność zawarcia umowy. Ze względu na fakt, że brak jest możliwości wynajęcia lokalu wszystkim osobom potrzebującym, istotnego znaczenia nabiera kwestia kwalifikacji do zawarcia umowy najmu. Zarówno w ustawie o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, jak i obowiązującej obecnie ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego 8 (dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów) przewidziano kompetencję rad gmin do określenia szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu, procedury kwalifikacji do najmu lokali mieszkalnych, wraz z mechanizmem kontroli społecznej. Zgodnie z zasadą decentralizacji każda gmina ma możliwość wprowadzenia własnej procedury. Analiza obowiązujących przepisów prawa miejscowego z różnych gmin w Polsce9 wskazuje na pewne cechy wspólne postępowania poprzedzającego zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy.

Wnioski osób ubiegających się o najem są opiniowane albo rozpatrywane przez komisję (złożoną z radnych lub osób z instytucji zajmujących się problematyką pomocy społecznej i przedstawicieli organizacji społecznych z terenu gminy). Udział komisji w procedurze kwalifikacyjnej stanowi realizację wymogu zapewnienia kontroli społecznej, przewidzianej przez regulacje ustawowe. W wyniku opinii komisji powstaje projekt listy osób oczekujących na najem lokalu, który jest zatwierdzany przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Lista jest podawana do publicznej wiadomości, w celu zgłoszenia ewentualnych uwag i protestów, a następnie przekazywana do realizacji przez wójta - polegającej na wskazywaniu dostępnych do wynajęcia lokali. Podobne konstrukcje funkcjonowały w gminach od 1994 roku. Brakuje jednak odpowiedzi na pytanie, jaki jest charakter prawny opisanych czynności. Ustawodawca wprost wyłączył w tych sprawach stosowanie procedury administracyjnej, wskazując expressis verbis cywilnoprawny charakter nawiązania najmu. Na praktykę stosowania przepisów o najmie lokali komunalnych wpływ wywarły dwie istotne uchwały SN. Wskazały one granice ochrony sądowej osób, które nie uzyskały umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W uchwale z dnia 30 kwietnia 1997 r.10 sąd stwierdził, że w sprawach zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego od gminy przysługuje droga sądowa, a więc możliwe jest złożenie pozwu do sądu powszechnego. Równocześnie, ze względu na umowną formę nawiązania najmu, uznano, iż nie ma możliwości poddania spraw tego rodzaju kognicji sądu administracyjnego.

W prawie cywilnym realna gwarancja ochrony sądowej występuje w przypadku, gdy zainteresowanemu przysługuje prawnie skuteczne roszczenie11. In concreto byłoby to roszczenie o zawarcie umowy najmu. Jednakże, zdaniem SN wyrażonym w powołanej uchwale, osobie spełniającej kryteria do ubiegania się o najem lokalu socjalnego nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy najmu, poza sytuacją gdy uprawnienie do lokalu socjalnego wynika z orzeczenia sądu o eksmisji. Oznacza to brak możliwości uzyskania najmu lokalu wyrokiem sądu, nawet gdy spełnione są kryteria ubiegania się o pomoc mieszkaniową gminy. Interpretacja ta została potwierdzona w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 5 maja 1997 r.12 Sąd stwierdził w uzasadnieniu do tej uchwały, iż wybór osób do zawarcia umowy najmu gminnego mieszkania nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej. SN nie udzielił jednak odpowiedzi na pytanie, jaki charakter prawny mają czynności kwalifikacyjne, które poprzedzają zawarcie umowy najmu. Opisana uchwała SN ukształtowała na ponad 11 lat praktykę orzeczniczą. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w tym czasie, tj. w roku 1997, została uchwalona Konstytucja RP , a od 2004 roku dokonano reformy sądownictwa administracyjnego zarówno w zakresie strukturalnym, jak i procedury sądowoadministracyjnej. Dlatego też, rozpatrując skargę kasacyjną w sprawie niezakwalifikowania do uzyskania najmu lokalu, NSA uznał, że zagadnienie będące przedmiotem sprawy nasuwa poważne wątpliwości w orzecznictwie sądowym13.

Istotą rozważań w glosowanej uchwale NSA było określenie charakteru prawnego procedury poprzedzającej zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, dokonane w oparciu o analizę uchwały14 Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Sąd stwierdził, iż możliwe jest wydzielenie dwóch odrębnych etapów procedury udzielania pomocy mieszkaniowej. Pierwszy z nich rozpoczyna się w momencie złożenia przez zainteresowanego wniosku o najem, a kończy zakwalifikowaniem na listę oczekujących na lokal gminny. Dopiero w drugim etapie postępowania mamy do czynienia z zawarciem umowy w drodze zgodnych oświadczeń woli reprezentanta gminy i zainteresowanego mieszkańca. Jest to istotna konstatacja, ponieważ dotychczasowe orzecznictwo uznawało czynności poprzedzające zawarcie umowy za bliżej nieokreślone wytwory praktyki organów gmin, wynikające z przepisów prawa miejscowego w sprawie zasad udzielania pomocy mieszkaniowej. Potwierdzenie przez NSA samoistności i odrębności proceduralnej kwalifikacji do uzyskania pomocy mieszkaniowej w stosunku do samego zawarcia umowy pozwala na ocenę tego postępowania. NSA uznał, że w pierwszym etapie organy gminy rozstrzygają w trybie administracyjnoprawnym o uzyskaniu przez określoną osobę świadczenia w postaci wynajęcia przez gminę lokalu. Sąd, poza innymi argumentami, posłużył się w tej sprawie wykładnią prokonstytucyjną, wskazując, iż konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności wymagają zapewnienia w każdej procedurze prawnej możliwości zastosowania kontroli sądowej. W uzasadnieniu uchwały czytamy bowiem: „Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu". Zgadzając się z argumentacją NSA, która prowadzi do realizacji uprawnień konstytucyjnych osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego, należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu do uchwały sąd nie udzielił odpowiedzi co do formy prawnej kwalifikacji na listę osób oczekujących na najem lokalu. Odnosząc się do katalogu prawnych form działania administracji, nie można odnaleźć odpowiedniej instytucji dla opisanych czynności organu wykonawczego gminy.

NSA wykazał, iż pierwszy etap procedury zmierzającej do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie ma charakteru czynności cywilnoprawnej. Jest to wniosek prawidłowy również dlatego, iż przy podejmowaniu tych czynności brakuje charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności stron. Uchwała NSA potwierdza, że są to działania w zakresie władztwa publicznoprawnego. Zastosowana kwalifikacja jako innych, poza przepisami prawa miejscowego, aktów organów samorządu terytorialnego pozwala na objęcie rozstrzygnięć w sprawach mieszkaniowych kognicją sądów administracyjnych - na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi15. Dodatkowy problem w ocenie charakteru prawnego kwalifikacji do najmu lokalu może stanowić fakt, iż regulacje proceduralne odnośnie najmu gminnego mieszkania zostały przez ustawodawcę pozostawione samodzielności organów stanowiących gmin i z tego powodu brak jest jednolitego modelu takiego postępowania w skali kraju. Taka regulacja ustawowa jest jednak uzasadniona ze względu na samodzielność samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych. Z tego względu być może należy podjąć w doktrynie i orzecznictwie sądowym próbę zdefiniowania specyficznej prawnej formy działania organów samorządu terytorialnego, polegającą na realizacji zadań własnych bez wykorzystania opisanych już typów działań władczych i niewładczych.
Na marginesie niniejszych rozważań pewnego komentarza wymaga kwestia wynajmu pracowni twórczych. Jak wskazano powyżej, kontrola sądowoadministracyjna jest uzasadniona w przypadku najmu gminnych lokali mieszkalnych. Wynajem ich stanowi podstawową formę realizacji jednego z zadań własnych gmin. W przypadku pracowni twórczych pojawiają się wątpliwości. Zrównanie pracowni twórczych z lokalami zostało utrzymane w ustawie o ochronie praw lokatorów w toku prac legislacyjnych16. Rządowy projekt tej ustawy przewidywał tylko usankcjonowanie dotychczasowych umów najmu takich pracowni17, które nadal miały korzystać z przywilejów analogicznych jak mieszkania, w tym również w zakresie nawiązania najmu. Zaspokajanie potrzeb zbiorowych w dziedzinie kultury należy do zadań własnych gmin, co potwierdza art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym 18. Analiza tego przepisu19 wskazuje jednak, iż wynajmowanie pracowni twórczych trudno uznać za podstawowy sposób realizacji zadań kulturalnych gminy, które z reguły są wykonywane z pomocą gminnych jednostek organizacyjnych - np. domów kultury. Z tego powodu de lege ferenda można postulować wyłączenie przepisów dotyczących pracowni twórczych z regulacji w zakresie ochrony praw lokatora. Pomieszczenia takie powinny być traktowane jak lokale użytkowe o specjalnym przeznaczeniu, tzn. najemcami mogłyby stać się jedynie osoby spełniające kryteria „twórcy", a wybór najemcy odbywałby się w formie konkurencyjnej (konkursu, przetargu).
 
 
——————
Przypisy:
1 Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.
2 Ustawy o ochronie lokatorów:
z dnia 28 czerwca 1919 r., Dziennik Praw Państwa Polskiego Nr 52, poz. 335;
- z dnia 18 grudnia 1920 r., Dz. U. RP z 1921 r. Nr 4, poz. 19;
- - oraz z dnia 11 kwietnia 1924 r., Dz. U. RP Nr 39, poz. 406.
3 Dekret z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu, Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27.
4 Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.
5 Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.
6 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 277 i n.
7 Na podstawie danych z załącznika nr 1 do uchwały XLI/1272/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 2 października 2008 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy na lata 2008-2012, Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 188, poz. 6785.
8 Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.
9 Uchwała Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2006 r. Nr 44, poz. 696; uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieluń, Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 170, poz. 1736; uchwała Rady Miasta Sandomierza z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Sandomierz, Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 68, poz. 1069; uchwała Rady Miasta Torunia z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia „Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Toruń", Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 40, poz. 774 z późn. zm.; Uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia l grudnia 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Koszalina Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr l, poz. 14 z późn. zm.
10 III CZP 13/97, OSNC 1997, z. 8, poz. 104.
11 Jak wskazuje Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 2007, s. 95, „Przez roszczenie rozumie się uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, a więc, że uprawniony może żądać, aby zachowała się ona w ściśle określony sposób".
12 III ZP 37/97, OSNP 1998, z. 7, poz. 200.
13 Postanowienie z dnia 17 marca 2008 r., I OSK 53/08, niepubl.
14 Nr XLIII/1010/2004.
15 Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.
16 Propozycja zmiany art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów została przedstawiona w senacie. Druk Sejmowy nr 3040 z dnia 12 czerwca 2001 r., http://orka.sejm.gov.pl/Rejestrd.nsf/wgdruku/3040/$file/3040.pdf
17 Pojęcie „pracowni wykorzystywanej przez twórcę do prowadzenia działalności twórczej w dziedzinie kultury i sztuki" zostało wprowadzone do Prawa lokalowego ustawą z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy Prawo lokalowe, Dz. U. Nr 37, poz. 244 jako specjalna kategoria lokali użytkowych, a następnie zrównano je z lokalami mieszkalnymi.
18 Tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
19 „Art. 7.1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: [...] 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami".

Glosa opublikowana w: Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2009 r. Nr 1, s. 25.
 
 
Pełna treść uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08, dostępna jest w Systemie Informacji Prawnej LEX (LEX Nr 400065).

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)