Forum Od-nowa: samorządy powinny dysponować realnym mechanizmem ochrony finansów

Istniejąca z mocy prawa część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw powinna równoważyć skutki działań prawotwórczych wpływające negatywnie i pozytywnie na poziom kosztów realizacji zadań, uważają eksperci Forum Od-nowa. Utworzenie mechanizmu realnej ochrony finansów samorządów to jeden z postulatów przygotowanych przez organizację typu think-tank.

Zobacz też: Forum Od-nowa o potrzebach samorządów: lokalny PIT i większa swoboda

Mechanizm realnej ochrony finansów samorządów

PROPOZYCJA
Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, gdzie skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co odpowiedzialność finansową ponosiłyby właściwe resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, dotyczące przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być część bilansująca subwencji ogólnej, zasilana odpowiednim zmniejszeniem budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.

W tym celu w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinna zostać wyszczególniona część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw (jako pkt 5 w ust. 1 art. 7). Dla ustanowienia całego mechanizmu wystarczyłby pojedynczy artykuł (np. jako art. 28a), a jego jednostki redakcyjne obejmowałyby wszystkie kluczowe elementy:
- Kwotę przeznaczoną na część bilansującą ustalałoby się w wysokości różnicy pomiędzy szacowanymi wydatkami na przekazane obowiązkowe zadania własne oraz spowodowane przepisami zwiększenie szczególnych dla samorządów kosztów obowiązkowych zadań własnych już realizowanych a przyznanymi na te cele jednostkom samorządu dodatkowymi źródłami dochodów (ust. 1). W drugim kroku kwota subwencji byłaby redukowana w sytuacji odwrotnej do opisanej (ust. 2).
- Koniecznym jest również rozstrzygnięcie, że ustalenie części bilansującej następowałoby na etapie przed skierowaniem projektu ustawy budżetowej do Sejmu (ust. 3), jak również obustronne powiązanie skutkami budżetu danego ministerstwa z tą częścią subwencji (ust. 4).
- Istniałby obowiązek podziału kwoty części bilansującej na poszczególne samorządy przez Ministra Finansów w porozumieniu z reprezentacją samorządów, tak aby możliwe było powiadomienie o tej kwocie danych jednostek w ustawowym terminie do dnia 15 października (ust. 5).

Przy tak implementowanych zmianach zbytecznymi stałyby się – przestrzegane zresztą z różnym skutkiem – następujące przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ust. 3 w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ust. 3 w art. 56 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ust. 3 w art. 67 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

UZASADNIENIE
Przedstawiona propozycja zmierza do rozwiązania problemu naruszania zasady adekwatności środków do zadań wyrażonej w art. 167 Konstytucji RP, który dostrzegany jest w opracowaniach poświęconych samorządowi, jak również ocenach środowiska samorządowego.

Samorządy powinny być objęte realną ochroną prawną w odniesieniu do skutków finansowych działań prawotwórczych ustawodawcy, Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów, które dotyczą przekazania im nowych obowiązkowych zadań własnych oraz zwiększenia kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Tego drugiego przypadku polskie prawo zasadniczo nie uwzględnia. Nowe zdefiniowanie stopnia ochrony stanowiłoby znaczący postęp w stosunku do obowiązującej legislacji.

Istniejąca z mocy prawa część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw powinna równoważyć skutki działań prawotwórczych wpływające negatywnie i pozytywnie na poziom kosztów realizacji zadań. Wielkość środków finansowych w tej części kształtowana byłaby na zasadzie netto, a więc tak wyrażana byłaby obustronność zasady adekwatności. Dodatkowo, uzupełnienie bądź pomniejszenie środków części bilansującej następowałby po uwzględnieniu innych przyznanych źródeł dochodów. W ten sposób funkcją tego transferu z budżetu państwa byłoby dopełnianie dochodów samorządowych. Dogodność części bilansującej polegałaby nie tylko na kierowaniu odpowiedniej kwoty do samorządów, ale możliwości kształtowania kryteriów podziału tych środków pomiędzy poszczególne samorządy. Dokonywałby tego Minister Finansów (MF) w porozumieniu z przedstawicielami samorządów w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST).

Ustalenie wysokości części bilansującej powinno następować przed skierowaniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej na rok kolejny do Sejmu. Zasady podziału środków na konkretne samorządy podlegałyby wypracowaniu w takich ramach czasowych, aby MF mógł poinformować o tych kwotach już w terminie do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy – jak ma to miejsce w odniesieniu do innych części subwencji ogólnej. Dzięki temu samorządy, planując swoje budżety na następny rok, będą wiedziały, jakimi środkami mogą dysponować. Gdy ze względu na trwający proces legislacyjny nie będzie możliwe odpowiednie skorygowanie kwoty części bilansującej przed datą 15 października, skutki danego aktu prawnego powinny być uwzględnione w tej części subwencji w latach następnych.

Część bilansująca, poprzez prawnie zapewnioną obecność w systemie finansowania samorządów, gwarantowałaby trwałą ochronę w ten sposób, że w ostatecznym rozliczeniu nie byłoby możliwe „bezkarne” wprowadzanie skutkujących dla finansów jednostek przepisów, znajdujących się w kompetencjach właściwych ministerstw. W tej sytuacji w interesie środowiska samorządowego byłoby przykładanie szczególnej wagi do badania projektów aktów prawnych, a zwłaszcza pilnowania ocen skutków regulacji.

Odpowiedzialność za zasilenie mechanizmu ochrony nie może być jedynie w gestii MF – dysponenta części bilansującej. Środki na część bilansującą subwencji ogólnej powinny pochodzić z odpowiedniego zmniejszenia budżetu ministerstwa, w sferze kompetencji którego znajduje się prawo skutkujące dla wydatków samorządów. Dla ministerstwa potrzeba zwiększenia części bilansującej subwencji nie byłaby więc ani korzystna, ani prestiżowa. Ponieważ o przeznaczeniu subwencji decydują organy stanowiące samorządów, resort pozbawia się narzędzia wpływu na sposób wykorzystania tych środków. Osłabia to szanse realizacji celów interwencji ustawowej, zwłaszcza jeżeli dotyczy ona szczególnych i specjalistycznych funkcji. To dodatkowy bodziec, aby pochylić się nad kwestią zapewnienia finansowania dla zadania jeszcze na etapie poprzedzającym uchwalenie danego prawa, niezależnie od tego, kto jest jego projektodawcą. Zmotywuje to resort do występowania w charakterze adwokata samorządów wobec inicjatyw ustawowych dotykających sfer jego działalności, także pochodzących spoza kręgu Rady Ministrów. Przy takim skonfigurowaniu systemu ochrony, we własnym interesie ministerstwa będzie wypracowanie ze środowiskiem samorządowym consensusu wokół kwestii finansowych na możliwie wczesnym etapie inicjatywy legislacyjnej.@page_break@

SEKWENCJA POSTĘPOWANIA
Wdrożenie udoskonalonego modelu ochrony finansowej samorządu powinno nastąpić możliwie jak najszybciej. Wiąże się to z relatywnie niewielkimi zmianami w prawie. Przepisy powinny wejść w życie od dnia 1 stycznia roku wybranego do wdrożenia. Funkcję „obserwatora” skutków zmian prawnych powinien przyjąć na siebie Zespół ds. Systemu Finansów Publicznych KWRiST.

Zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie zamiast art. 243

PROPOZYCJA
Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po Perspektywie Finansowej 2014-2020) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach. W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie czasu. Mógłby służyć temu dodany do ustawy o finansach publicznych nowy art. 242a, zawierający następujące zasady:
- Jeżeli w danym roku wydatki JST są wyższe niż dochody, deficyt ten powinien być skompensowany taką samą nadwyżką budżetową nie później niż w dwóch kolejnych latach budżetowych (ust. 1).
- Organ stanowiący JST najpóźniej w drugim roku po wystąpieniu deficytu budżetu tej jednostki podejmuje uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zachowanie powyższej zasady (ust. 2).

Równocześnie należy uchylić art. 243-245 ustawy o finansach publicznych.
Aby nowa reguła fiskalna art. 242a stała się spójnym elementem systemowym, ważnych modyfikacji wymagają przepisy o wieloletniej prognozie finansowej (WPF) JST.
- Elementem WPF powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza (art. 226 ust. 1 pkt 8). Będzie to pułap wydatków podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący.
- Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem (art. 229).
- Negatywna opinia regionalnej izby obrachunkowej powinna skutkować takimi zmianami uchwały w sprawie WPF i uchwały budżetowej, by zachowana została zasada z art. 242a (art. 230 ust. 5), a nie art. 243, który będzie uchylony.

Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, należy wprowadzić zasadę analogiczną, jak dla wydatków budżetu JST (art. 52 ust. 1).
W efekcie tej zmiany w samorządach powinny obowiązywać następujące reguły fiskalne:
- zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (art. 242);
- zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie (nowy art. 242a).

UZASADNIENIE
Od dnia 1 stycznia 2014 r. wejdzie w życie art. 243 ustawy o finansach publicznych, który wprowadza tzw. indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia JST. Wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu trzech lat. Ta, już wkrótce podstawowa dla samorządów reguła fiskalna ma słabości. Bazuje na danych historycznych, uniemożliwia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia (związane m.in. ze środkami unijnymi) i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku. Można ocenić, że wybór obecnej reguły fiskalnej, co do której coraz większe zastrzeżenia mają sami samorządowcy wcześniej silnie lobbujący na jej rzecz, wyrasta z przekonania, że szanse rozwoju ma każdy samorząd, a metodą na to są inwestycje. W nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju raczej nie będę inwestycje infrastrukturalne, a kapitał społeczny i ludzki.

Sformułowana propozycja nowej reguły fiskalnej nie odbiera samorządom prawa do zadłużania się. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji, szczególnie w kontekście bardzo niekorzystnych prognoz demograficznych dla Polski. Rekomendacja jest zgodna z kierunkiem ewolucji samorządowych reguł fiskalnych obserwowanym w innych krajach rozwiniętych (m.in. Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji). Należy też zauważyć, że udział inwestycji w budżetach tamtejszych samorządów jest na niewysokim poziomie. Tego samego można spodziewać się w odniesieniu do Polski po zredukowaniu przy pomocy środków unijnych najpoważniejszych zapóźnień infrastrukturalnych.

SEKWENCJA POSTĘPOWANIA
Propozycja wprowadzenia zasady zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie jest nowym, nieznanym w polskich finansach publicznych podejściem. Jej pomyślne wdrożenie wymaga szerszej dyskusji poprzedzającej, w której należałoby oderwać się od zidentyfikowanych mankamentów art. 243 ustawy o finansach publicznych i szerzej – od samej reguły. Taka debata musi ulokować regułę w kontekście perspektyw społeczno-gospodarczych Polski.

Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w polskim prawie w końcowym etapie Perspektywy Finansowej 2014-2020, tj., gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków unijnych. By wspólnoty mogły przygotować się do nowych regulacji, musi zostać zagwarantowane 2-letnie vactio legis. Równocześnie niezbędne jest, by nie później niż z chwilą wejścia w życie nowych rozwiązań samorządy uzyskały:
- realne prawo do ustanawiania swojej organizacji wewnętrznej (por. pkt 1 Umożliwienie samorządom kształtowania własnych struktur);
- zwiększone i realnie usamodzielnione dochody własne (por. pkt 2. Lokalny PIT zamiast udziałów w PIT).