Przedstawiciele Forum Od-nowa przygotowali listę czterech konkretnych propozycji zmian ze sfery organizacji wspólnot samorządowych i ich finansów, które mają na celu się stworzenie samodzielnego, zintegrowanego wewnętrznie, profesjonalnie zarządzanego oraz współpracującego z partnerami wewnętrznymi i zewnętrznymi samorządu terytorialnego. Pierwsze dwa postulaty dotyczą umożliwienia samorządom kształtowania własnych struktur i wprowadzenia lokalnego podatku PIT.



Umożliwienie samorządom kształtowania własnych struktur

PROPOZYCJA
Zmiana stwierdzenia w ustawach, że samorząd usługę publiczną „wykonuje” na słowo „zapewnia”. Należy odejść od zapisanego w polskiej legislacji założenia, że wykonywanie zadań publicznych to monopol sektora publicznego. Samorząd powinien mieć prawo do tworzenia własnych instytucji w kształcie i formie, jaką uzna za dogodną i racjonalną. Chodzi m.in. o to, aby władze lokalne same ustalały, jaką ilość instytucji i usług „mieści” dana jednostka budżetowa. Obecnie nie można tego robić chociażby w odniesieniu do kilku szkół publicznych tego samego typu, np. szkół podstawowych. Równolegle powinien zostać zniesiony obowiązek posiadania szeregu instytucji, które teraz są szczegółowo zdefiniowane prawem i muszą działać w strukturach samorządów (m.in. ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, instytucje kultury). Ten krok pozwoli samorządom na współpracę, ale również stworzy możliwość realizacji zadań przez konkurujące o publiczne zlecenia firmy i organizacje pozarządowe (outsourcing usług). Ograniczenia dotyczące realizacji zadań publicznych przy udziale podmiotów niepublicznych powinny dotyczyć jedynie przypadków, w których w grę wchodzi wykonywanie funkcji władczych i bezpieczeństwo publiczne.


UZASADNIENIE
Narzucony przepisami model organizacji struktur wewnętrznych samorządów czyni z nich właściwie rodzaj zdekoncentrowanej administracji resortowej. Mnożone są detaliczne regulacje, które systematycznie pozbawiają samorządy prawa do zarządzania sprawami „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. W wielu sferach sprowadza to władze lokalne do funkcji kasjera, choćby w kosztownej oświacie. Kolejne zmiany legislacyjne utrwalają autonomię instytucji działających pod szyldem samorządów: szkół, ośrodków i domów pomocy społecznej, centrów pomocy rodzinie, urzędów pracy, bibliotek publicznych i instytucji kultury. Krępuje to ręce tym samorządom, które chciałyby ze sobą bliżej współpracować lub widzą korzyści z integracji usług na rzecz mieszkańców, porozdzielanych teraz z mocy prawa do osobnych instytucji. Dotyczy to np. sfery pomocy społecznej i pomocy bezrobotnym. Co więcej, nawet na poziomie gminnym nie jest obecnie możliwe, aby decyzją rady gminy cała obsługa mieszkańców znalazła się w jednej wielofunkcyjnej jednostce. W mniejszych wspólnotach do realizacji szeregu zadań wystarczyłby profesjonalny personel w urzędzie gminy. Co więc decyduje o tym, że działalność kulturalna musi być wykonywana przez instytucję kultury, a nie przy pomocy organizacji pozarządowych?

Z punktu widzenia oszczędności byłoby dobrze, gdyby wszystkie placówki oświatowe w dużym mieście mogły działać jako jedna jednostka budżetowa. Wymóg posiadania opisanych w szczegółach instytucji jest bardzo kosztowny – generuje potrzebę zatrudniania obligatoryjnie określonych pracowników, np. głównego księgowego i kierownika. Należy pamiętać, że w Polsce funkcjonuje aż 60 tys. jednostek organizacyjnych w samorządach, więc łatwo oszacować, ile pieniędzy przeznacza się na ich utrzymanie. Podważa to też ekonomiczny sens współpracy samorządów, zlecania zadań, czy nabywania usług od dostawców prywatnych, co mogłoby ożywić słabnącą gospodarkę.

Przedstawiona propozycja służy wyposażeniu samorządów w realną samodzielność organizacyjną. Należy położyć nacisk na realizację funkcji samorządów, ale w sposób, który pozwoli poszczególnym wspólnotom lokalnym na projektowanie własnych rozwiązań lokalnych wyzwań i problemów. Decyzje organizacyjne powinny wypływać z uchwał organów stanowiących, będących najbliżej mieszkańców (podatników) i ponoszących przed nimi odpowiedzialność za wykonanie zadania publicznego.

Kierunek obdarzania samorządów większą swobodę organizacyjną został już nakreślony przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, które w tym celu przygotowało założenia ustawy o poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawiona propozycja poszerza i pogłębia te działania.

SEKWENCJA POSTĘPOWANIA
Należy skatalogować wszystkie instytucje na poziomie samorządowym w oparciu o dane GUS, pochodzące z programu badań statystyki publicznej i rejestru REGON, a także statystyki resortowe – przede wszystkim Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W celu przygotowania zmian legislacyjnych konieczna jest uprzednia wiedza o poziomie zatrudnienia i innych zasobach, będących w dyspozycji poszczególnych instytucji. Informacje te powinny być upublicznione w formie elektronicznej.

Nowelizacji wymaga ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zmiany dostosowawcze powinny również objąć ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Obowiązujące od wielu lat regulacje resortowe utrwalają niesłuszne przekonanie, że gwarantem realizacji zadania publicznego jest istnienie instytucji samorządowej. By zapobiec oporowi wobec tej zmiany, należałoby przeprowadzić kampanię społeczną tłumaczącą sens samodzielności organizacyjnej władz samorządowych w aspekcie oszczędności, innowacyjności, większych możliwości współpracy i outsourcingu.

Propozycja powyższa pozostaje w silnym związku z postulatem wprowadzenia lokalnego PIT (por. pkt 2 Lokalny PIT zamiast udziałów w PIT). Mieszkańcy nie powinni być „skazani” na płacenie tych danin za działanie instytucji, których istnienie oraz kształt determinują przepisy ustaw i rozporządzeń.
@page_break@

Lokalny PIT zamiast udziałów w PIT

PROPOZYCJA
Zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych w PIT powinien zostać wydzielony lokalny PIT o stawce liniowej. Byłby dochodem gminy i powiatu zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ponieważ to wspólnoty lokalne realizują bieżące usługi na rzecz mieszkańców, powinny one czerpać środki z opodatkowania dochodów z pracy, rent i emerytur, świadczeń społecznych oraz indywidualnej działalności gospodarczej. Przy obecnym systemie podatkowym lokalny PIT powinien objąć dochody opodatkowane:
- przy zastosowaniu 2-stopniowej skali podatkowej (18% i 32%);
- według stawki 19% od dochodów uzyskiwanych z pozarolniczej działalności gospodarczej lub działów specjalnych produkcji rolnej.

a. Lokalny PIT jako I przedział skali podatkowej
W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział podatkowy powinien stać się lokalnym PIT. Podatek należny tylko w I przedziale dotyczy blisko 98% podatników i wynosi 35,9 mld zł – dużo więcej niż udziały z PIT (29,4 mld zł). Każdy podatnik PIT powinien w pierwszym rzędzie finansować swój samorząd, a tylko dochody najzamożniejszych trafiłyby w części do budżetu państwa (aktualny II przedział). Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak wprowadzanie ulg podatkowych (np. prorodzinnej), zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT, a więc podatku z obecnego II przedziału. Kwota odliczeń w I przedziale skutkowałaby proporcjonalnie dla podatku należnego gminie i powiatowi. Generalnie, polityka ulg prowadzona przez władze centralne nie powinna mieć wpływu na dochody samorządów.

Stawka lokalnego PIT obejmowałaby oddzielne stawki: gminną i powiatową. Wielkość tej stawki dla obu poziomów samorządowych powinna uwzględniać z jednej strony obecny poziom udziałów we wpływach z PIT, a z drugiej skutki innych zmian, przede wszystkim w systemie wyrównawczym samorządów.

Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący jego stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit, w obrębie 2-3 punktów procentowych). Określanie wysokości daniny stanie się jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Obejmowałaby ona stawkę gminną i powiatową na poziomie zbliżonym do obecnych udziałów we wpływach z PIT, zasilających samorządy. Biorąc pod uwagę aktualny średni podatek od osób fizycznych, nie należy obawiać się, że władztwo podatkowe spowoduje konkurencję podatkową w samorządach. Równocześnie odpowiednio zmodyfikowany powinien zostać system wyrównawczy, aby nie pozbawiał samorządów wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki lokalnego PIT.


b. Lokalny PIT w ramach stawki liniowej 19%
Nieco bardziej złożona jest kwestia wbudowania lokalnego PIT do stawki liniowej 19%, w ramach której mamy w Polsce 0,4 mln podatników, a należny od nich podatek wynosi 14,2 mld zł. Wydzielając ze stawki 19% stawkę lokalnego PIT, należałoby równocześnie przyjąć zasadę, że łączny potencjalny dochód samorządu nie może przekroczyć kwoty maksymalnego potencjalnego podatku, jaki samorząd może otrzymać od podatnika z I przedziału – obecnie ok. 14,8 tys. zł. Taka formuła gwarantowałaby, że mali przedsiębiorcy wnoszą do funkcjonowania wspólnoty zbliżony wkład, jak pozostali podatnicy lokalnego PIT. By rozwiązanie było sprawiedliwe, w danym samorządzie zmiana stawki podatku musiałaby rodzić te same potencjalne skutki finansowe dla podatnika rozliczającego się według obecnej stawki 19% i 2-stopniowej skali podatkowej. Większe albo mniejsze obciążenie podatkowe musiałoby oznaczać odpowiednią zmianę łącznej stawki 19%, jak również waloryzację aktualnej kwoty ok. 14,8 tys. zł.

W pozostałym zakresie rekomendacje są wspólne z częścią dotyczącą lokalnego PIT jako I przedziału.

UZASADNIENIE
W skali ogólnopolskiej należny podatek od osób fizycznych za rok 2011 wyniósł 64,1 mld zł. Wydzielenie lokalnego PIT wykorzystuje jego największy potencjał do usamorządowienia polskiego systemu podatkowego. Wprowadzenie lokalnego PIT – uwidocznionego w deklaracjach podatkowych – zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, ale również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Każdy podatnik PIT, niezależnie od stopnia jego zamożności, powinien w pierwszej kolejności łożyć na swój samorząd. Stawka lokalnego PIT będzie powiązana z poziomem świadczonych usług lub jakością zarządzania we wspólnotach lokalnych. Można również założyć, że nastąpi wzrost ogólnej akceptacji dla PIT, gdyż pieniądze obywateli będą miały czytelne, lokalne ukierunkowanie. Samorządy zostaną zachęcone do podnoszenia stopy zatrudnienia na swoim terenie.

Ze względu na wielkość wpływów z PIT od relatywnie niewielkiej grupy podatników płacących go również w II przedziale podatkowym, wdrożenie lokalnego PIT w zaproponowanej formule może przyczynić się do spłaszczenia istniejących różnic w dochodach samorządów. Obniży to potrzeby wyrównawcze i tym samym nakłady z budżetu państwa na ten cel. Lokalny PIT dostarczy samorządom dużo wyższych dochodów niż udziały w PIT. Dlatego potrzebne będzie odpowiednie zmniejszenie środków przekazywanych samorządom z budżetu państwa, by zmiana była dla niego neutralna. Z punktu widzenia państwa lokalny PIT wiąże się z relatywnie niskimi kosztami administracyjnymi rozwiązania, gdyż nie trzeba budować odrębnego systemu poboru podatku. Jednocześnie nieco komplikuje się sposób rozliczenia podatku, ponieważ faktyczne rozliczenie pomiędzy podatnikiem, samorządem a państwem będzie następowało po zakończeniu roku podatkowego. Obszarem ryzyka jest odpowiednie dostosowanie systemu transferów budżetowych.

SEKWENCJA POSTĘPOWANIA
W pierwszym kroku należałoby wykorzystać dane z informacji podatkowych Ministerstwa Finansów, by określić, jaki efekt niosłaby za sobą zamiana udziałów w PIT na lokalny PIT. Chodzi tu zarówno o rozkład dochodów na poszczególne samorządy, jak również skutki takiej zmiany dla działania systemu wyrównawczego i całego systemu finansowania wspólnot lokalnych.
Następnie powinny zostać przygotowane zmiany legislacyjne, przede wszystkim w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie określenia niektórych wzorów oświadczeń, deklaracji i informacji podatkowych obowiązujących w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych oraz rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 14 listopada 2011 r. w sprawie określenia wzorów rocznego obliczenia podatku oraz zeznań podatkowych obowiązujących w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych. Równocześnie z pracami nad nowelizacjami powinna zostać przeprowadzona szeroka akcja społeczna informująca o celach tej zmiany.

Wprowadzenie lokalnego PIT powinno nastąpić od początku roku wybranego do wdrożenia. Możliwość zmiany stawki lokalnego PIT przez każdą JST musi zostać zaprogramowana od kolejnego roku, tak aby rozwiązanie wchodziło w życie płynnie. Ministerstwo Finansów publikowałoby indywidualne stawki podatkowe dla każdego z samorządów, aby podatnicy mieli dostęp do tej informacji w odniesieniu do całego terytorium Polski.

Nie można dopuścić do sytuacji, w której mieszkańcy muszą uiszczać wyższy od obecnego PIT, by zapewnić środki na działanie struktur samorządowych narzuconych przepisami ustaw i rozporządzeń. Dlatego nie później, niż z chwilą wejścia w życie prawa samorządów do regulowania stawki lokalnego PIT, powinny one uzyskać realne prawo do ustanawiania swojej organizacji wewnętrznej (por. pkt 1 Umożliwienie samorządom kształtowania własnych struktur).

Ponadto, aby autonomia samorządów w zakresie stawek lokalnego PIT nie stała się fikcją, musi prawidłowo działać ochrona finansowa samorządów, bo inaczej organy stanowiące zmuszone będą podwyższać stawkę podatku z powodu niedostatecznego finansowania zadań z poziomu centralnego. Wymaga to wdrożenia zaproponowanego skutecznego mechanizmu osłonowego dla finansów samorządowych (por. pkt 4 Mechanizm realnej ochrony finansów samorządowych). Rozwiązania nie mogą zatem funkcjonować samoistnie: dopiero połączenie tych trzech postulatów przyniesie zadowalający efekt.

Zobacz pozostałe dwa postulaty przygotowane przez Forum Od-nowa.