Sporządzanie projektów aktów planistycznych – w większym stopniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: m.p.z.p.), zaś w mniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: s.u.k.z.p.) – wielokrotnie ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów (mieszkańców, przedsiębiorców, inwestorów), jak i kolizje interesów tych podmiotów z interesami samej wspólnoty samorządowej – gminy, czy też państwa. W procesie sporządzania tych aktów planistycznych organy gminy powinny więc się z tymi wszystkimi interesami zapoznać, a następnie je rozstrzygnąć. Temu też służą instytucje tj.: opinie i uzgodnienia, wnioski i uwagi, czy w końcu dyskusja publiczna.

 

Termin „dyskusja publiczna” pojawia się w dwóch przepisach prawnych: art. 11 pkt. 10 oraz art. 17 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz 647), zwanej dalej: u.p.z.p. W żadnym z nich nie została on jednak zdefiniowany. W rozumieniu języka powszechnego „dyskusja” to ustna lub pisemna wymiana poglądów na jakiś temat, wspólne rozstrzyganie jakiegoś zagadnienia, natomiast kwantyfikator „publiczna” oznacza, że dyskusja powinna być powszechnie dostępna, przeznaczona dla wszystkich zainteresowanych, otwarta dla ogółu.

Takie rozumienie wskazanego terminu – ze względu na brak definicji legalnej – jest konieczne do przyjęcia. Warto tylko nadmienić – uzupełniając znaczenia przypisywane w języku powszechnym – że spod zakresu desygnatów „dyskusji publicznej”, o której mowa w art. 11 pkt. 10 i art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. należy wyłączyć pisemną wymianę poglądów. Służą jej bowiem inne instytucje prawne: wnioski i uwagi.

Dyskusja publiczna jest obligatoryjną fazą procesu planistycznego – wójt, burmistrz, prezydent miasta mają obowiązek przeprowadzenia dyskusji publicznej w toku sporządzania projektów s.u.k.z.p. i m.p.z.p. Uchybienie tego obowiązku, co pokazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, prowadzi do stwierdzenie nieważności podjętej uchwały.

Enigmatyczność prawnej regulacji dyskusji publicznej i jednocześnie jej obligatoryjny charakter prowokują pytania co do jej formy. Innymi słowy: jaką formą, w ramach obowiązującego porządku prawnego, może przybrać dyskusja publiczna?

Na ten temat wypowiadała się zarówno doktryna prawa, jak i sądownictwo administracyjne. Jednoznacznie podkreśla się, że wybór sposobu przeprowadzenia – formy – dyskusji publicznej został pozostawiony decyzji organu wykonawczego gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Nie budzi to żadnej wątpliwości. Stwierdza to również Naczelny Sąd Administracyjny: „forma dyskusji publicznej, której organizacja jest jednym z obligatoryjnych elementów w procesie tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – JHS], zależy od jej organizatora, to jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt ma swobodę w tym zakresie, przy czym musi zachować warunek, aby dyskusja była publiczna, czyli nie ograniczała możliwości wypowiedzi zainteresowanym podmiotom” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 277/06, Lex nr 266913).


Istotą dyskusji publicznej jest to, że każdy uczestniczący w niej podmiot może wyrazić swój pogląd co do rozwiązań przyjętych w s.u.k.z.p. lub m.p.z.p. Każda forma dyskusji, która spełnia wskazany warunek, może zostać wykorzystana w procesie planistycznym. Mogą być to – i tak jest zazwyczaj – „spotkania otwarte”, w których biorą udział, z jednej strony przedstawiciel gminy (urzędnik), zaś z drugiej reprezentanci społeczeństwa i jego organizacji. „Spotkanie otwarte” – jako forma dyskusji publicznej – powinno być w odpowiedni sposób przeprowadzone. Organizator takiego spotkania musi zadbać o to, żeby takie spotkanie spełniło założone funkcje. Dlatego też konieczna jest odpowiednia metodyka działania. W szczególności należałoby rozważyć zagwarantowanie udziału projektanta (urbanisty) w takim spotkaniu.


Dyskusja publiczna – o ile traktowana poważnie, czyli nie sprowadzana jedynie do funkcji warunku formalnego w procesie planistycznym – pełni istotną rolę, gdyż usprawnia komunikację pomiędzy władzą i społeczeństwem, służy dwustronnemu przepływowi różnorodnych informacji. Abstrahując do prawnych regulacji warto podkreślić, że praktyka mocno ją wypacza. Jest to – jak się wydaje – konsekwencja niskiego poziomu kultury planistycznej, a także braku umiejętności prowadzenia konstruktywnego i merytorycznego dialogu.