Obowiązujący do niedawna art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sposób niezwykle jasny i precyzyjny, w przeciwieństwie do ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, wykluczał wszelkie wątpliwości, kto jest obciążony kosztami badań archeologicznych, jak również ich dokumentacji, w związku z prowadzeniem robót budowlanych.

Choć bezpośrednio nie wynikało to z treści art. 31 tejże ustawy, należało przyjąć, że koszty te były nakładane na inwestora, którym de facto jest osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która podejmuje się finansowania robót budowlanych przy zabytku. Przyjęte do niedawna rozstrzygnięcie dotyczyło wszystkich zabytków nieruchomych, to znaczy zarówno wpisanych do rejestru, jak i do rejestru tego niewpisanych, które zostały objęte ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo nałożenia na inwestora obowiązku finansowania badań archeologicznych oraz sporządzenia ich dokumentacji, nie implikowało to inwestorowi swobody kształtowania ich zakresu. Określenie obszaru pozostawało w gestii wojewódzkiego konserwatora zabytków, a ściślej – było przedmiotem wydawanej przez niego decyzji w tej materii. Artykuł 31 ust. 3 w starym brzmieniu rozstrzygał również o tym, że inwestor miał obowiązek nieodpłatnego przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków egzemplarza dokumentacji badań archeologicznych, w konsekwencji konserwator nie musiał dokumentacji tej wykupywać, co zaprzeczało zasadzie w przedmiocie pełnego pokrycia kosztów przeprowadzenia badań archeologicznych przez inwestora. Przytoczona powyżej interpretacja do niedawna obowiązującego przepisu powodowała w życiu codziennym wiele utrudnień i niedogodności. Dla osoby, która podejmowała się remontowania zabytkowego budynku czy też przeprowadzania innego rodzaju prac, sytuacja w przedmiocie odkrycia jakiegoś zabytkowego lub też i niezabytkowego znaleziska archeologicznego zwyczajnie stanowiła problem. Osoby, które znajdowały się w tego typu sytuacjach, były zmuszane do przerywania robót budowlanych i z własnych środków musiały finansować badania archeologiczne oraz zajmować się przygotowaniem dokumentacji.

Przedstawiony powyżej stan rzeczy został zmieniony za sprawą Trybunału Konstytucyjnego, który to w dniu 8 października 2007 r. orzekł niekonstytucyjność tego przepisu, jednocześnie odraczając utratę jego ważności do dnia 19 kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepis ten doprowadził do sytuacji, w których finansowanie wszelkich prac archeologicznych istotnie koniecznych do ochrony dziedzictwa narodowego spoczywa na właścicielach nieruchomości. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że prawo własności jest najbardziej pełnym z praw majątkowych, nie może ono być traktowane w żadnym wypadku jako ius infinitum i może podlegać pewnym ograniczeniom.

Również Kodeks cywilny zawiera definicję prawa własności, która „wciela” w treść pojęcia, jakim jest własność, interwencje państwa, stanowiąc, że właściciel może to czynić w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Zdecydowana większość ograniczeń prawa własności charakteryzuje się publicznoprawnym charakterem, mając swe źródło w prawie administracyjnym (wyrok z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 7). Należy przy omawianiu tegoż problemu zwrócić uwagę na kwestię, w jaki sposób i jak daleko państwo może zobowiązać inwestora do ponoszenia ciężarów, z którymi jest związany obowiązek państwa, jakim jest „strzeżenie dziedzictwa narodowego” (art. 5 Konstytucj i). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że koszty badań archeologicznych nie powinny być ponoszone tylko i wyłącznie przez podmiot, który podejmuje inicjatywy, w których efekcie zachodzi powinność przeprowadzenia badań archeologicznych. Trybunał wskazał również, że obowiązek dofinansowania badań archeologicznych ze środków publicznych zachodziłaby z pewnością w tych sytuacjach, gdy koszty badań archeologicznych są niewspółmiernie wysokie do kosztów planowanej inwestycji. Trybunał uznał również, że funkcjonowanie uregulowania w przedmiocie przyznania dotacji nie było dość wystarczającym rozwiązaniem. Jego zdaniem nie było to ekwiwalentne, ponieważ dotacja nie była obowiązkowa i bardzo rzadko była przyznawana. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami wprowadziła – wydaje się „pożądane” przez Trybunał Konstytucyjny – zmiany. Wprowadzone zmiany dotyczą finansowania badań archeologicznych koniecznych do wykonania ze względu na planowane inwestycje. Przyjęta zmiana art. 82 przewiduje udzielanie przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego dotacji na przeprowadzenie badań archeologicznych, w przypadku gdy ich koszty będą wyższe niż 2% kosztów planowanej inwestycji (art. 82a ust. 1). Jednak dotacja ta nie będzie udzielana w przypadku przynajmniej częściowego finansowania planowanej inwestycji ze środków publicznych lub europejskich, z wyłączeniem jednostek samorządu terytorialnego (art. 82a ust. 2). Wysokość dotacji będzie stanowić różnicę pomiędzy kosztami planowanych badań archeologicznych i ich dokumentacji a kosztami stanowiącymi 2% kosztów planowanej inwestycji (art. 82a ust. 3). Wprowadzone rozwiązanie w obszarze finansowania badań archeologicznych, które poprzedzają planowane inwestycje, jest zgodne ze stanowiskiem Trybunału zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2007 r.

Obowiązek poniesienia przez podmiot, który planuje realizację inwestycji, kosztów badań archeologicznych w wysokości nie wyższej niż 2% kosztów inwestycji, nie da możliwości jej zrealizowania, jak również nie doprowadzi do znacznego ograniczenia prawa własności. Trafne wydaje się również nieudzielenie dotacji w sytuacjach, gdy przynajmniej jednym z podmiotów finansujących badanie archeologiczne jest jednostka zaliczana do sektora finansów publicznych, jak również i w sytuacjach, gdy badania te będą finansowane ze środków europejskich. Ponadto zmiana ustawy wprowadziła również przepisy nakładające obowiązek rozliczenia dotacji na podstawie realnie poniesionych kosztów na przeprowadzenie badań archeologicznych i realizację inwestycji (art. 82a ust. 4) oraz wskazują przypadki, w których konieczny będzie w całości lub w części zwrot dotacji (art. 82a ust. 5 i 6), a także zawierają upoważnienie do wydania przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego rozporządzenia określającego warunki i tryb udzielania oraz rozliczania dotacji (art. 82b).


Przydatne materiały:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)