Dni i godziny otwierania sklepów może określać rada gminy

Stosowanie uprawnienia wynika z art. XII 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), którego stosowanie rodzi w praktyce pewne wątpliwości. Systemowe usytuowanie komentowanego przepisu wskazuje, ze jego celem jest dokonanie harmonizacji interesów osób korzystających z placówek handlowo usługowych oraz podmiotów je prowadzących. Nie może być natomiast wykorzystywane w innych celach.

Warto przypomnieć jakie są przyczyny wprowadzenia tego przepisu w 1974 r. Objętą przepisem materię regulowała poprzednio ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych, (Dz. U. Nr 13, poz. 56). Ustawa ta zawierała delegację dla terenowych organów administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania tych placówek. Wspomniana ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. została uchylona przez art. XI Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

Przepis ten ma obecnie następujące brzmienie: „§ 1. Dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. § 2. Winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych. Orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.”

Reguły wprowadza gmina

Pierwsza wątpliwość wiąże się ze wskazaniem organu właściwego do podjęcia decyzji w imieniu gminy. Pomimo rozbieżnych orzeczeń w latach 90–tych ukształtował się pogląd sądów administracyjnych przesądzający, że jest to kompetencja rady gminy, a uchwały w tej sprawie należą do kategorii przepisów prawa miejscowego. Przepis nie ustala organu gminy, który ma decydować o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych, ale bez wątpienia ma charakter generalny, nie jest ograniczony do pojedynczych sklepów lub lokali. Wskazuje na to wyraźnie wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2564/94, Lex nr 23446). Równocześnie rada gminy nie może upoważniać organu wykonawczego do wydawania w tej sprawie rozstrzygnięć indywidualnych – w odniesieniu do konkretnych palcówek (zob. wyrok NSA w Katowicach z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1014/98, Lex nr 38056). Również niedopuszczalne jest ustanowienie w uchwale kompetencji do wydłużania określonych w uchwale godzin pracy lokalu przez samych prowadzących je przedsiębiorców. Ustalanie czasu pracy jest bowiem aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obwiązujących tylko przez taki organ, który jest upoważniony do wydawania przepisów gminnych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 461/08).@page_break@

Ważny jest cel przepisu

Należy jednak rozumieć jaki jest cel powyższej regulacji, biorąc pod uwagę, że przepis ten został uchwalony w odmiennych warunkach ustrojowych, gdy większość tego typu placówek stanowiła własność państwową. W obecnych czasach działalność ta ma charakter prywatny, co zmienia również sposób rozumienia omawianego przepisu. Orzecznictwo sądowe wskazuje jako kwestię istotną dla wprowadzania przez radę gminy uchwał na podstawie art. XII. m.in. konieczność wyważenia i uwzględnienia wielorakich, często sprzecznych interesów. Obejmują one zarówno pracowników zatrudnionych w tych zakładach, przedsiębiorców prowadzących te zakłady konsumentów i klientów oraz osoby, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może pozostawiać uciążliwości i niedogodności. Należy przy tym uwzględniać podstawowe zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasadę równości wobec prawa i proporcjonalności oraz reguły zdrowego rozsądku. (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1505/06, Lex nr 327763).
Samo ustalanie dni i godzin otwarcia palcówek handlowych i gastronomicznych jest uznawane za dopuszczalne w drodze ustawy ograniczenie konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 411/07, Lex nr 341269).

Wydaje się, że jeśli zasady otwierania i zamykania placówek zostaną ustalone jednolicie dla wszystkich rodzajów placówek handlowo-usługowych z zachowaniem zasady równości, to nie można mówić o ograniczeniu swobody działalności gospodarczej na terenie gminy, gdyż każdy może prowadzić taką działalność. Nie oznacza to jednak, że każdy podmiot może samodzielnie decydować o miejscu oraz czasie prowadzenia działalności bez żadnych ograniczeń, chociażby z uwagi na konieczność ochrony pozostałych mieszkańców gminy oraz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Systemowe usytuowanie komentowanego przepisu wskazuje, ze jego celem jest dokonanie harmonizacji interesów osób korzystających z placówek handlowo – usługowych oraz podmiotów je prowadzących. Nie może być natomiast wykorzystywane w innych celach. Do takich nieprawidłowych sytuacji należą między innymi:
- chęć ograniczenia dostępności i spożywania alkoholu, bowiem te cele są urzeczywistniane przez zastosowanie środków prawnych z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) w tym między innymi cofnięcia zezwolenia w przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania zasad wynikających z odrębnego zezwolenia na sprzedaż alkoholu(zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 477/07, Lex nr 381675);
- chęć zapewnienie spokoju i bezpieczeństwa publicznego, w szczególności sąsiadów takich placówek (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1/09, Lex nr 686754, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, Lex nr 438959).

Możliwości rady gminy są ograniczone treścią przepisu

Biorąc pod uwagę § 2 art. XII nie jest tez możliwe uchwalenie przez radę gminy przepisów karnych, innych niż ustawowo określone (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 8/10, Lex nr 584660).

Również niezgodne z prawem jest uzupełnianie uchwał poprzez wprowadzanie dodatkowego obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Wprowadzenie takiego obowiązku nie ma bowiem podstawy prawnej (zob. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 44/10, Lex nr 599210).
 
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231)