Słowo lobbysta w ciągu ostatnich kilku dni, w kontekście tzw. wrzutki wiatrakowej, odmieniane jest przez wszystkie przypadki. W ubiegłym tygodniu było wśród najczęściej wyszukiwanych słów w google. W czwartek w ławach sejmowych słowo „lobbysta” skandowali ochoczo posłowie PiS, gdy na salę plenarną, wbrew regulaminowi Sejmu, wszedł na chwilę Marek Wójcik, wieloletni legislator Związku Miast Polskich, sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Z racji funkcji w Sejmie bywał już setki razy. Uważa, że zachowanie części posłów było kuriozalne.
- Z całą stanowczością powtarzam, że nie jestem żadnym lobbystą. Nie figuruję w żadnym rejestrze, ale staję w obronie prawdziwych lobbystów, którzy działają z otwartą przyłbicą, bo spada na nich ostracyzm, nikt z nimi nie chce rozmawiać. Ich działalność zaczęto traktować negatywnie, postrzegać jako "załatwiaczy" – mówi Marek Wójcik. Przypomina, że zarówno na spotkania korporacji samorządowych, jak i komisje sejmowe często zapraszani są przedstawiciele różnych branż czy środowisk, aby mogli wyrazić swoje opinie w procesie stanowienia prawa. Wypowiedzieć się w swoim interesie.
Dwie definicje lobbingu
W obecnym stanie prawnym trudno nawet precyzyjnie określić, kto jest lobbystą. Podstawowym problemem ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa jest sama definicja lobbingu, a nawet dwie definicje. Według jednej, działalnością lobbingową jest:
- każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi, zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa (art. 2 ust 1 ustawy)
Według drugiej definicji, lobbingiem zawodowym jest:
- zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób, która ponadto może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 2 ust 2-3).
- To definicja schizofreniczna. A choroba polega na tym, że definicja dotycząca tak zwanego zawodowego lobbingu jest niejasna i w sposób niejasny powiązania z ogólną definicją działalności lobbingowej. To powoduje, że właściwie nie do końca można zorientować się kto jest lobbystą, a kto nim nie jest – wskazuje dr hab. Grzegorz Makowski, prof. Szkoły Głównej Handlowej, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego.
Czytaj też w LEX: Lobbing – wpływ czynników zewnętrznych na proces stanowienia prawa w samorządzie terytorialnym. Zakres regulacji i jawność działań >
Dr hab. Marcin Michał Wiszowaty, prof. Uniwersytetu Gdańskiego wskazuje, że zarzuty pod adresem definicji, a dokładnie aż dwóch osobnych definicji, można mnożyć.
- Najpoważniejsze dotyczą zbyt wąskiego zakresu przedmiotowego i podmiotowego. Lobbing bowiem w polskiej definicji ograniczono do procesu stanowienia prawa, chociaż faktyczny zasięg działalności lobbingowej jest o wiele szerszy i obejmuje cały proces decyzyjny w państwie z udziałem wszystkich władz, także na poziomie samorządowym oraz na płaszczyźnie międzynarodowej – wylicza. Definicja wprowadza ograniczenie, podlegającego reżimowi ustawy lobbingu zawodowego tylko do tego, który jest wykonywany na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Przeczytaj także: Adwokatura: To legalne konsultacje, a nie lobbing
Rejestr pełen luk
Konsekwencją niejasnej definicji jest to, że nie do końca wiadomo kto jest zobowiązany do wpisu do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, kogo należy karać za wykonywanie działalności lobbingowej bez wymaganego wpisu oraz w jaki sposób instytucje mają wykonywać spoczywające na nich obowiązki sprawozdawcze.
Zgodnie z ustawą, wpis do rejestru dokonywany jest na podstawie zgłoszenia (kosztuje 100 zł) i dopiero po jego uzyskaniu można wykonywać działalność lobbingową. Wykonywanie zaś takiej działalności bez wpisu do rejestru podlega karze pieniężnej w wysokości od 3 tys. do 50 tys. zł. Karę nakłada w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw administracji publicznej. Może wymierzać ją wielokrotnie, jeżeli czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej są kontynuowane bez wpisu do rejestru.
Obecnie rejestr MSWIA liczy ponad pół tysiąca wpisów. To zarówno osoby fizyczne, kancelarie prawne, biura konsultingowe, fundacje, izby, stowarzyszenia. W aktualnym rejestrze Sejmu figuruje zaś 60 nazwisk.
- Efekt tych niejasnych przepisów jest taki, że ludzie się rejestrują na wszelki wypadek, abym im ktoś nie zarzucił, że wykonują zawodową działalność lobbingową zagrożoną wysoką karą - mówi prof. Makowski.
Zwraca uwagę, że ustawa ma lukę, która pozwala lobbyście wyłączyć się z definicji zawodowej działalności lobbingowej, nawet jeśli ją faktycznie wykonuje. Dotyczy to tzw. lobbystów pracujących in-house na etacie w kancelarii, firmie doradczej lub jakimkolwiek innym podmiocie.
- Nieprecyzyjna definicja lobbysty jest tak sformułowana, że ci lobbyści in-house są wyłączeni spod reżimu ustawy. Tak więc najprostszym sposobem ominięcia jakiegokolwiek obowiązku rejestracji przez zawodowego lobbystę, jest po prostu bycie na etacie w organizacji, która o coś zabiega – wskazuje prof. Makowski.
Zwraca uwagę, że pod ustawę nie podlegają również związki zawodowe i organizacje pracodawców, które forsują swoje interesy w ramach dialogu społecznego, de facto wykonując działalność lobbingową.
Przeczytaj również: Think-tank - analiza problemu i ważna pomoc ekspertów czy może zwykły lobbing
Lobbysta może milczeć, a instytucja musi składać sprawozdania
Ekspert zwraca też uwagę, że przepisy, oprócz obowiązku rejestracji i sankcji za jego niedopełnienie, nie zawierają dodatkowych zobowiązań wobec ujętych w nim podmiotów. Zawodowi lobbyści nie muszą przedkładać żadnych sprawozdań ze swojej działalności.
Ustawa nakłada zaś obowiązki na kierowników urzędów organów władzy publicznej. Po pierwsze, muszą określić procedurę postępowania pracowników urzędu z podmiotami wykonującymi czynności z zakresu lobbingu lub wykonującymi zawodową działalność lobbingową. Po drugie, co roku muszą opublikować sprawozdanie w BIP czy dany urząd miał kontakty z zawodowym lobbystą. Obowiązek ten dotyczy też jednostek samorządu terytorialnego. I zdecydowana większość co roku publikuje oświadczenie, że nie miała żadnej styczności z taką działalnością.
- Samorządowcy nie wiedzą dokładnie co sprawozdawać, bo przez ułomność definicji nie mają do końca jasności czy osoba, która zwróciła się do nich z jakimś problemem jest zawodowym lobbystą czy nie. Z jednej strony samorządy mają obowiązek sprawozdawczy, z drugiej spod przepisów ustawy lobbingowej są wyłączone niemal całkowicie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, choć decydują o kształcie prawa miejscowego. Regulacja jest więc wycinkowa i niespójna – wskazuje Grzegorz Makowski.
Czytaj też w LEX: Gross Anna, Wysłuchanie publiczne jako szczególna forma aktywności obywatelskiej w kontekście procesów partycypacyjnych >
Poprawić czy napisać na nowo
Zdaniem prof. Grzegorza Makowskiego, obowiązującą ustawę, ze względu na liczę wad i niespójności, należałoby uchylić i uchwalić nową.
- Przedmiotem przyszłej regulacji powinien stać się obowiązek sprawozdawania działalności lobbingowej, powodując jednocześnie konieczność przedkładania informacji zarówno o merytorycznym, jak i o finansowym charakterze tego rodzaju działalności. Należałoby również rozważyć wprowadzenie sankcji za nieskładanie sprawozdań – wskazuje prof. Grzegorz Makowski.
Rewizji wymagałby ponadto sam rejestr, co musiałoby zostać powiązane ze zmianą ogólnej koncepcji regulacji lobbingu w Polsce. Obowiązkiem rejestracji, na wzór istniejącego w Komisji Europejskiej, powinny być objęte wszystkie podmioty (osoby fizyczne i prawne), które podejmują jakiekolwiek działania mające wpływ na wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (legislacyjne i inne). I to niezależnie, czy są w tym zakresie profesjonalistami, czy też nie.
- Moim zdaniem powinniśmy przyjąć szeroką definicję lobbingu, przy jednocześnie minimalnych restrykcjach, które ograniczałby lobbing – uważa ekspert.
Marcin Michał Wiszowaty, który od 20 lat zajmuje się badaniem regulacji prawnej lobbingu na świecie, zauważa postęp w tej dziedzinie w skali globu, ale nadal tylko ok. 10 proc. państw świata zdołało poddać lobbing regulacji prawnej na poziomie ustawy. Wskazuje, że polska ustawa, chociaż jedna z pierwszych w Europie, wymaga gruntownej poprawy, właściwie napisania od nowa, bo drobne korekty nie wystarczą.
- Ustawa reguluje niewielki wycinek realnej działalności lobbingowej. Definiuje lobbing w taki sposób, że można go wykonywać legalnie w ogóle nie stosując ustawy lobbingowej. Nie wymaga od lobbystów, ani ich zleceniodawców składania regularnych i szczegółowych raportów z działalności. Nie zawiera regulacji dotyczącej tzw. śladu legislacyjnego. Ustanowione zabezpieczenia przestrzeganie ustawy w postaci sankcji są dalece niewystarczające. Ustawa w ogóle nie odnosi się do jednego z kluczowych problemów związanych z działalnością lobbingową, czyli problemu „drzwi obrotowych” pomiędzy światem polityki i biznesu. To tylko kilka najważniejszych mankamentów tej ustawy. Szczegółowa analiza przepisów pozwala na wykrycie kolejnych – wylicza prof. Wiszowaty.
Zdaniem eksperta, bez zmiany negatywnego wizerunku lobbystów i lobbingu w mediach, bez odkłamania licznych mitów i zafałszowań na jego temat oraz bez promocji lobbingu jako cennego i niezbędnego składnika demokratycznego państwa prawnego – żadna, nawet najdoskonalsza regulacja prawna nie przyniesie oczekiwanych efektów.
Czytaj też w LEX: Borski Maciej, Przygotowywanie projektów ustaw przez Radę Ministrów – wybrane zagadnienia >
- Lobbing może być wykonywany wyłącznie z użyciem legalnych środków. Jest cennym wzbogaceniem procesu artykulacji interesów i wzmocnieniem demokracji przedstawicielskiej. Jeżeli działalność opiera się na środkach i metodach nielegalnych, przestępczych – to na pewno nie jest lobbing – mówi prof. Marcin Michał Wiszowaty.
Czytaj też w LEX: Lobbing – wpływ czynników zewnętrznych na proces stanowienia prawa w samorządzie terytorialnym. Zasady prowadzenia działalności i sankcje za ich naruszenie >