Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Poz. 885 ze zm), zwanej dalej: „u.f.p.”, to zarząd jednostki samorządu terytorialnego (pod tym terminem kryje się również wójt, burmistrz, prezydent miasta) inicjuje prace nad projektem uchwały budżetowej, działając w ramach procedury wyznaczonej przepisami u.f.p. oraz uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.
Zarząd jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, ma obowiązek sporządzenia projektu uchwały budżetowej i przedłożenia jej do następujących organów: (1) organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) oraz (2) właściwej regionalnej izby obrachunkowej.
Wraz z projektem uchwały budżetowej sporządzić i przedłożyć należy uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej, a także inne materiały. Nie ma znaczenia kolejność, w jakiej projekt uchwały budżetowej wraz z pozostałymi dokumentami zostanie przedłożony wskazanym organom. Ważne jest jednak to, żeby zarząd jednostki samorządu terytorialnego uczynił to w terminie. W dalszej bowiem kolejności regionalna izba obrachunkowa musi te dokumenty zaopiniować, zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zapoznać się z opinią regionalnej izby obrachunkowej i projekt uchwały budżetowej uchwalić. A to wszystko – przed końcem roku poprzedzającego rok budżetowy, a więc przed 31 grudnia.
Zgodnie z art. 238 u.f.p. regionalna izba obrachunkowa wydaje w przedmiocie projektu uchwały budżetowej opinię. Opinia – co wynika z jej istoty – nie ma charakteru wiążącego. Utwierdza w tym przekonaniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1113 ze zm.). Wskazana regulacja stanowi, że wydanie przez regionalną izbę obrachunkową negatywnej opinii o projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu, jednakże zarząd jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest przed uchwaleniem budżetu przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty. Ponadto prezes izby informuje właściwego wojewodę i ministra właściwego do spraw finansów publicznych o wydaniu takiej opinii.
Art. 239 u.f.p. stanowi, że uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Podjęcie uchwały budżetowej należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Organ ten powinien podjąć uchwałę – zasadniczo – do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, czyli do 31 grudnia. Wyjątkowo, w razie zajścia „szczególnie uzasadnionych przypadków”, powinien to uczynić do 31 stycznia roku budżetowego. Co warto podkreślić, nowelizacja u.f.p. skróciła ten termin o 2 miesiące, gdyż wcześniej mijał on z dniem 31 marca roku budżetowego.
Sformułowanie „szczególnie uzasadnionych przypadków” stanowi klauzulę generalną. Przepisy ustawy nie wskazują wprost tego, o jakie przypadki chodzi – nie zawierają nawet ich przykładowego wyliczenia. Zresztą stworzenie takiego katalogu mogłoby być trudne. Zdaniem L. Lipiec-Warzechy: „szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest zdarzenie losowe lub zdarzenie trudno przewidywalne (np. klęski żywiołowe, wprowadzenie stanu wyjątkowego), a także brak uchwalenia ustawy budżetowej na dany rok. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie można uznać braku opinii RIO odnośnie do przedstawionego projektu budżetu lub niedochowania przez organ wykonawczy terminu przedstawienia projektu uchwały budżetowej” (L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 239 ustawy o finansach publicznych, Warszawa 2011, [w:] LEX Omega).
Zgodnie z art. 240 u.f.p. w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej. Regionalna izba obrachunkowa zyskuje więc, w razie uchybienia terminu do podjęcia uchwały budżetowej, kompetencję do zastępczego uchwalenia budżetu.
W literaturze prawniczej podkreśla się, że zastępczy budżet jednostki samorządu terytorialnego jest wyrazem realizacji kompetencji nadzorczej i w związku z tym ma charakter nadzwyczajny, a ponadto stanowi podstawę gospodarki finansowej aż do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały budżetowej, a więc jest to akt tymczasowy.
