Czas na podsumowanie realizacji projektów w perspektywie na lata 2007-2013

Rok 2015 jest ostatnim rokiem realizacji projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej w obecnej perspektywie budżetowej. Fakt ten zmusza do dokonania ocen i sformułowania wniosków dotyczących zarówno poprawności działania beneficjentów, jak i instytucji odpowiadających za nadzór nad wydatkowaniem środków unijnych - pisze Paweł Wójcik w LEXZamówienia Publiczne.

Instytucje pośredniczące, stojące na straży prawidłowości wydatkowania środków unijnych, dokonały przez ostatnie 6 lat tysięcy kontroli weryfikujących zgodność z prawem działań beneficjentów. Spora część spośród nich skończyła się naliczeniem tzw. korekt finansowych i żądaniem zwrotu części nieprawidłowo wydatkowanych środków. Dużą liczbę kontroli przeprowadził także Prezes Urzędu w trybie określonym w art. 161 – 171 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 907 ze zm., dalej „ustawa pzp”).

Prezes UZP skontrolował zamówienia finansowane z udziałem środków unijnych >>

Czas zatem wspiąć się szczebel wyżej i pokusić się o ocenę prawidłowości działania nie tylko beneficjentów, ale także Instytucji pośredniczących i spróbować odpowiedzieć na pytanie, czy karanie beneficjentów było uzasadnione i skuteczne oraz  czy nakładanie korekt finansowych odbywało się (i odbywa się nadal) zgodnie z prawem.

Najbardziej bolesne okazały się korekty związane z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych i tych korekt też było najwięcej. Bez wątpienia część spośród tysięcy beneficjentów realizujących projektu współfinansowane ze środków unijnych popełniało błędy mogące skutkować nakładaniem korekt finansowych. Wbrew jednak dominującemu poglądowi administracji nie każde uchybienie może skutkować żądaniem zwrotu części dofinansowania.

Dotychczasowy dorobek orzecznictwa sądowego wskazuje na dwa podstawowe spostrzeżenia związane z prawidłowością nakładania na beneficjentów korekt finansowych. Po pierwsze wiele decyzji dotyczących zwrotu części dofinansowania wydawanych jest z naruszeniem prawa. Po drugie częstokroć w toku kontroli i analizy jej wyników przez organy administracji, zawodzi merytoryczna i prawna analiza prawidłowości postępowania beneficjentów. Oznacza to nie mniej ni więcej to, iż sytuacje zgłaszane jako naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych nie nosiły takiego  charakteru. Konsekwencją powyższych spostrzeżeń jest stwierdzenie, iż żądanie zwrotu środków wystosowane do beneficjentów było w wielu przypadkach nieuzasadnione.

Słabości ustaleń kontrolnych i wyprowadzanych na ich podstawie wniosków najdobitniej uwidaczniają późniejsze postępowania sądowe toczące się pomiędzy zamawiającymi – beneficjentami a instytucjami pośredniczącymi. Prowadzone na przestrzeni ostatnich lat spory toczyły się zarówno przed sądami administracyjnymi jak i powszechnymi. Wartym podkreślenia jest fakt, iż niezależnie od tego czy był to cywilny czy administracyjny tok postępowania zamawiający stosunkowo często uzyskiwali korzystne dla siebie rozstrzygnięcia.

Korekty finansowe - niektóre aspekty dochodzenia praw beneficjentów w postępowaniu cywilnym >>

Źródła stwierdzanych w postępowaniu wad decyzji instytucji pośredniczących były wielorakie. Począwszy od prozaicznych wad formalnych decyzji administracyjnych a skończywszy na ich oparcia na wadliwych ustaleniach poczynionych w toku kontroli i później wadliwej ocenie prawnej stwierdzanych uchybień. Co ciekawe, źródłem wadliwego działania instytucji pośredniczących bywały także i wadliwe ustalenia kontrolne dokonane przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, czy wydane w trybie art. 167 ust. 3 ustawy pzp uchwały Krajowej Izby Odwoławczej (zob. Wyrok SA w Białymstoku z dnia 26 marca 2015 r.).

Skala i liczba realizowanych w naszym kraju projektów współfinansowanych ze środków europejskich jest olbrzymia. Otoczenie prawne w ramach którego funkcjonują wszystkie podmioty uczestniczące w ich wydatkowaniu jest z kolei dość skomplikowane i nie ułatwia pracy ani beneficjentom ani organom administracji nadzorującym prawidłowość wydatkowania środków unijnych. W takich warunkach błędy zdarzają się i będą się zdarzać. To nie ulega wątpliwości. Istotne jednak jest to, aby beneficjent który dzięki dofinansowaniu otrzymuje szanse na przeprowadzenie wielu inwestycji czy inicjatyw istotnych dla lokalnej społeczności miał pewność, iż postępując zgodnie z prawem nie spotka się z groźbą utraty części środków finansowych w wyniku niekorzystnej dla niego interpretacji niejasnych przepisów.

Jeżeli natomiast beneficjent stanie przed zagrożeniem nałożenia na niego korekty finansowej, powinien mieć świadomość, iż decyzje czy wykładnia dokonywana przez Instytucję pośredniczącą nie jest ostateczna i istnieją sposoby skutecznej obrony przed zarzutami tego rodzaju. Przegląd orzecznictwa sądowego w tym zakresie pokazuje, że często warto bronić swojego stanowiska. Można nawet zaryzykować tezę, iż doświadczenie ostatnich lat realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej wskazuje, że warto jest korzystać z przewidzianych prawem procedur odwoławczych.

Nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej na lata 2014-2020 będzie realizowana w przeważającej części w nowych warunkach prawnych. Po pierwsze w oparciu o nową ustawę regulującą zasady wydatkowania środków - z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014 r., poz. 1146). Po drugie w oparciu o nową ustawę Prawo zamówień publicznych, na którą toczą się obecnie prace sejmowe.

Czy dzięki temu system kontroli zamówień publicznych będzie jaśniejszy i spójniejszy? Wypada mieć taką nadzieję, ale wątpliwości pozostają. Należy się jednak mimo wszystko spodziewać, iż nadal rola „regulatora” przypadnie sądom, przed którymi dopiero beneficjent- wykonawca będzie mógł dochodzić oceny swojego postępowania w świetle przepisów prawa zamówień publicznych i innych ustaw a nie li tylko wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków.

Obecne doświadczenia wskazują bowiem, iż jednym z głównych źródeł problemów w prawidłowej ocenie zasadności karania finansowego beneficjentów jest właśnie oderwanie oceny ich postępowania od norm prawa i przeniesienie ciężaru na postanowienia różnorakich wytycznych, które częstokroć zawierają postanowienia trudne do pogodzenia z praktyką postępowań o udzielenie zamówienia publicznego (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r.).

Problemem był także sposób i tryb współdziałania beneficjentów z instytucjami pośredniczącymi. Praktyka jest bowiem taka, iż te ostatnie ograniczają się w zasadzie do kontroli i ewentualnego karania beneficjentów. Nawiasem mówiąc nie jest to nic dziwnego, muszą bowiem stać na straży prawidłowego wydatkowania przyznanego dofinansowania. Problemem systemowym jednak jest po dziś dzień brak współdziałania na linii beneficjent – instytucja pośrednicząca mającego na celu niejako wspólne osiągnięcie celu jakim jest realizacja projektu przez beneficjenta. Ten wykraczający zdecydowania poza zagadnienie zamówień publicznych problem szeroko poruszył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r.

Można zatem powiedzieć, iż kończąca się perspektywa finansowa UE, oprócz szeregu pozytywnych doświadczeń, przyniosła także pewne zjawiska na które beneficjent – zamawiający powinien szczególnie zwrócić uwagę. Na czoło wysuwa się tutaj zagadnienie obrony własnych praw w sporze dotyczącym kwalifikowalności wydatków. Z drugiej jednak strony trzeba podkreślić, iż wszechstronna kontrola zamówień publicznych udzielanych ze środków UE wymogła także na zamawiających znaczne udoskonalenie swojego warsztatu.