Od tej kadencji samorządów obowiązują zmienione przepisy dotyczące oświadczeń majątkowych. Najbardziej istotna zmiana dotyczy skutków niedotrzymania terminu. Ustawodawca wziął pod uwagę wnioski płynące w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) i wprowadził przepisy umożliwiające usunięcie skutków uchybienia terminowi do złożenia oświadczenia majątkowego. Również pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z ustaw samorządowych zostały usunięte obowiązki składania oświadczeń o działalności gospodarczej, zatrudnieniu lub innych zajęciach małżonków, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa.

Przepisy dotyczące oświadczeń majątkowych samorządowców wszystkich szczebli mają identyczne brzmienie, więc poniższe uwagi odnoszą się do nich jednakowo.

Należy tylko pamiętać, że oświadczenia majątkowe składają:
– radni – właściwemu przewodniczącemu rady lub sejmiku,
– przewodniczący rady i sejmiku – wojewodzie,
– wójt, burmistrz, prezydent miasta – wojewodzie,
– starosta i marszałek województwa – wojewodzie (jeśli są jednocześnie radnymi, to także przewodniczącemu),
– pozostali członkowie zarządu powiatu i województwa – odpowiednio staroście lub marszałkowi województwa (jeśli są jednocześnie radnymi, to także przewodniczącemu).

Jak liczyć terminy?

Ustawy samorządowe nie regulują sposobu obliczania terminu do złożenia oświadczenia majątkowego. Wiele ustaw z różnych gałęzi prawa nie zawiera regulacji dotyczących liczenia terminów. W takich wypadkach zastosowanie w drodze analogii znajdują przepisy Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) o terminach, które należy uznać za ogólne zasady liczenia terminów prawa materialnego w polskim prawie. Znaczenie tych przepisów jest znacznie szersze niż zakres stosowania Kodeksu cywilnego.

Termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 k.c.). Początkiem terminu do złożenia oświadczenia majątkowego jest dzień złożenia ślubowania (dzień wyboru dla członków zarządu powiatu i województwa). Wobec tego 30-dniowy termin liczy się, począwszy od następnego dnia po ślubowaniu (wyborze).

Oświadczenie powinno być złożone najpóźniej w 30. dniu. Moim zdaniem termin złożenia oświadczenia nie zostanie zachowany, jeżeli ostatniego dnia zostanie ono nadane na poczcie (w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego). Takie zasady przewidują przepisy proceduralne, złożenie pisma na poczcie zrównują w skutkach ze złożeniem ich we właściwym organie (sądzie), ale nie ma podobnego przepisu w Kodeksie cywilnym. W myśl art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Oświadczenie majątkowe oczywiście nie jest oświadczeniem woli, ale na zasadzie analogii można posłużyć się powyższym przepisem.

Moim zdaniem, gdy termin na złożenie oświadczenia majątkowego przypada na niedzielę lub inny dzień ustawowo wolny od pracy, to oświadczenie można złożyć w najbliższym dniu roboczym. Chociaż żadna z ustaw samorządowych nie zawiera takiej regulacji, to uważam, iż zasada taka obowiązuje w systemie prawa. Wszystkie ustawy procesowe zawierają przepisy stanowiące, że gdy ostatnim dniem terminu na dokonanie czynności procesowej jest niedziela lub dzień ustawowo wolny od pracy, to czynności można dokonać w najbliższym dniu roboczym (art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej, art. 165 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – odsyła do Kodeksu cywilnego, art. 123 § 3 Kodeksu postępowania karnego). Taką normę zawiera też art. 115 k.c. wobec czynności materialnoprawnych.

Wobec tego należy przyjąć, że w polskim prawie obowiązuje generalna zasada, że gdy ostatni dzień terminu na dokonanie czynności nakazanej prawem przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, to czynności tej można skutecznie dokonać w najbliższym dniu roboczym. Założenie racjonalności ustawodawcy każe przyjąć, że ustawa, nakładając obowiązek i termin na jego wykonanie, daje obywatelowi faktyczną możliwość wykonania tego obowiązku nawet w ostatnim dniu terminu.

Termin do złożenia oświadczenia będzie zachowany, gdy najpóźniej ostatniego dnia zostanie ono złożone w urzędzie obsługującym organ, do którego oświadczenie jest kierowane. Wojewodę obsługuje urząd wojewódzki, przewodniczącego sejmiku i marszałka województwa – urząd marszałkowski, przewodniczącego rady powiatu i starostę – starostwo powiatowe, a przewodniczącego rady gminy i wójta – urząd gminy. Oświadczenie nie musi tego samego dnia trafić bezpośrednio do adresata, wystarczy złożenie we właściwym urzędzie.

Niedotrzymanie terminu

Jeżeli termin do złożenia oświadczenia nie zostanie dotrzymany, odpowiednio, przewodniczący rady (sejmiku), wojewoda lub starosta, marszałek województwa w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Takie analogiczne zapisy zawierają: art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym , art. 25c ust. 5a ustawy o samorządzie powiatowym , art. 27c ust. 5a ustawy o samorządzie województwa .

Zapewne w praktyce te nowe zapisy będą także rodziły wątpliwości, ale ten, kto nie złożył oświadczenia przez przeoczenie, będzie miał możliwość naprawić swój błąd. Jeżeli jednak zobowiązany do złożenia oświadczenia będzie chciał unikać wykonania tego obowiązku, to największym problemem może się okazać skuteczne doręczenie pisma wzywającego do złożenia oświadczenia majątkowego i wyznaczającego dodatkowy czternastodniowy termin. Ustawy samorządowe nie zawierają zasad doręczania pism ani nie odsyłają w tej materii choćby do Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym trzeba się posiłkować niektórymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego o doręczaniu pism na zasadzie analogii.

Pismo trzeba doręczyć bezpośrednio adresatowi. Na pewno należy wykluczyć tzw. doręczenie przez podwójne awizo. Żaden przepis nie pozwala w tym wypadku przyjąć fikcji doręczenia pisma, które nie zostało odebrane po dwukrotnym awizowaniu, tak jak ma to miejsce w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli przesyłka nadana pocztą zostanie doręczona domownikowi adresata, to do ustalenia, kiedy upłynął dodatkowy termin do złożenia oświadczenia, trzeba będzie ustalić, kiedy domownik przekazał pismo adresatowi. Przepis nie nakłada obowiązku doręczania wezwania wyłącznie pod adresem zamieszkania. Radnemu będzie można takie wezwanie wręczyć podczas sesji, natomiast członkom organów wykonawczych – w siedzibie urzędu. Jeżeli adresat odmawia odebrania pisma, to pismo powinno być traktowane jako skuteczne doręczone.

Ustawy nakładają na organ właściwy do odebrania oświadczenia obowiązek wezwania do złożenia oświadczania w terminie 14 dni od stwierdzenia faktu niezłożenia oświadczenia majątkowego. Jednak naruszenie tego obowiązku nie rodzi żadnej odpowiedzialności. Można sobie wyobrazić, że przewodniczący rady nie wzywa radnego do złożenia oświadczenia i w ten sposób można skutecznie uniknąć tego obowiązku, a skutek w postaci wygaśnięcia mandatu nie powstanie. Zapewne będzie konieczne uzupełnienie ustawy poprzez danie wojewodzie kompetencji do ponownego wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego na wypadek, gdyby zobowiązany do tego organ nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi.

Skutki niezłożenia oświadczenia

Artykuł 190 ust. 1 pkt 1b Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że niezłożenie w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym powoduje wygaśnięcie mandatu radnego, analogiczny skutek dla wójta burmistrza, prezydenta miasta przewiduje art. 26 ust. 1 pkt 1b ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta . Skutek ten powstaje dopiero w przypadku niezłożenia oświadczenia majątkowego po wezwaniu i upływie dodatkowego czternastodniowego terminu.

W przypadku członków zarządu powiatu i województwa niezłożenie oświadczenia majątkowego obliguje do odwołania z funkcji. Przepisy jednak nie zabraniają potem ponownego powołania tych samych osób do składu zarządu. Przy czym najczęściej członkowie zarządów są jednocześnie radnymi. Jeżeli nie złożyli również oświadczeń jako radni, to wygasną ich mandaty w radzie/sejmiku.

Treść oświadczenia

Przepisy nie określają, na jaki dzień trzeba ocenić majątek w pierwszym oświadczeniu majątkowym. W przypadku oświadczeń rocznych przepis wyraźnie nakazuje opisać stan majątku na 31 grudnia poprzedniego roku. Skoro w stosunku do pierwszego oświadczenia brak podobnej regulacji, to stan majątku powinien być opisany na dzień złożenia oświadczenia. Jeśli chodzi o dochody, to nie ma innego logicznego wyjścia, niż podanie dochodów od początku roku kalendarzowego do dnia składania oświadczenia. Nie ma podstaw do podawania dochodów z poprzedniego roku kalendarzowego.

Oświadczenie majątkowe składa się wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą. Przepis nie rozróżnia w tym zakresie pierwszych, ostatnich i rocznych oświadczeń majątkowych, więc kopię zeznania podatkowego należy dołączyć do każdego oświadczenia. Tu wyraźny jest zapis, że chodzi o zeznanie za poprzedni rok (w stosunku do dnia składania oświadczenia).

Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o:
1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych,
2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,
3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10.000 złotych,
4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10.000 złotych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

Oświadczenie majątkowe dotyczy majątku odrębnego (to pojęcie już nie istnieje, obecnie Kodeks rodzinny i opiekuńczy wyróżnia majątek osobisty) oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Składający oświadczenie ma obowiązek określić przynależność poszczególnych składników do majątku odrębnego (w domyśle osobistego) i objętego wspólnością małżeńską. Dochody natomiast podaje się tylko własne, nie ma podstaw do podawania dochodów współmałżonka.

Oświadczenie składa się na formularzu, którego wzór został określony rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów. Wzór formularza nie do końca jest zgodny z zapisami ustawy, ponadto sam jest wewnętrznie sprzeczny. We wzorze formularza jest informacja, że należy podać także informacje o wierzytelnościach. Taki obowiązek nie wynika z ustawy, a Prezes Rady Ministrów nie został upoważniony do rozszerzania zakresu oświadczenia majątkowego. Ponadto, pomimo umieszczenia informacji o takim obowiązku, we wzorze nie ma rubryki, w którą można wpisać wierzytelności. Natomiast jest rubryka dotycząca papierów wartościowych, choć ustawa nie wymienia takiego składnika majątku.

Pominięcie wierzytelności jest istotnym przeoczeniem ustawodawcy, które może wypaczać sens oświadczeń majątkowych. Wierzytelności mogą stanowić istotną część majątku. Wierzytelnościami są np. jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych czy środki zgromadzone w ubezpieczeniowych funduszach kapitałowych. W praktyce osoby, które składają oświadczenia majątkowe, umieszczają informacje o takich wierzytelnościach w rubryce dotyczącej zasobów pieniężnych, choć ich zamieszczenie nie jest obowiązkowe. Jeśli ktoś będzie chciał uniknąć ujawnienia części majątku, to wystarczy, że przed terminem złożenia oświadczenia udzieli pożyczki nawet komuś bliskiemu i już nie będzie musiał takiej kwoty ujawnić w oświadczeniu. Również wpłacenie środków do funduszu inwestycyjnego pozwala na ich nieujawnienie bez naruszania prawa.

Przepisom dotyczącym oświadczeń majątkowych ciągle daleko do doskonałości. Niezłożenie oświadczenia majątkowego skutkuje wygaśnięciem mandatu, a podanie w nim nieprawdy rodzi odpowiedzialność karną. Stąd ustawodawca powinien uważnie sformułować przepisy, żeby zobowiązani mogli ten obowiązek bez problemu wypełnić.


Radosław Skwarło

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2010 r. Nr 176, poz. 1190 t.j.)
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 t.j.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)