Statut jako akt o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania jednostki budżetowej ma za zadanie uregulować w sposób kompleksowy status jednostki budżetowej. Punktem wyjścia dla opracowywania statutu centrum usług wspólnych są przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – dalej u.f.p. Statut jednostki budżetowej musi nie tylko nie być sprzeczny z art. 11 i art. 12 ust. 2 u.f.p., ale również zawierać kwestie, które organ stanowiący jest zobligowany określić w ramach postanowień statutowych. Pominięcie jakiegokolwiek ze wskazanych w tym przepisie elementów nakłada na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały zawierającej w załączniku statut centrum usług wspólnych. Wydaje się, że w odniesieniu do uchwały pomijającej którąkolwiek z kwestii mamy do czynienia z nieważnością całkowitą uchwały wraz z jej załącznikiem.
W powyższym stanie rzeczy zachodzi sytuacja, w której organ stanowiący, powołując jednostkę budżetową, nie zrealizował w pełni delegacji ustawowej. Zatem nawet jeśli taki wadliwy statut nadaje się do stosowania bez tych postanowień, nie będzie to miało wpływu na jego legalność.
Podlega on całkowitej eliminacji z obrotu prawnego. Nie istnieje tu również, jak w przypadku niektórych delegacji ustawowych, możliwość uchwalenia kilku aktów wykonawczych (uchwał), które wzajemnie by się dopełniały. Utworzenie jednostki wraz z nadaniem jej kompletnego, tj. zawierającego wymagane prawem elementy, statutu musi nastąpić w drodze jednego aktu, a co za tym idzie – wszelkie zabiegi zmierzające do realizacji kompetencji powołania jednostki budżetowej fragmentami nosić będą znamiona niezgodności z prawem. Organ nadzoru ma za zadanie jedynie zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności uchwały w sprawie utworzenia centrum usług wspólnych z powszechnie obowiązującym prawem. Nie poddaje on weryfikacji aspektu, czy uchwała nadaje się do stosowania w sytuacji, gdy nie zawiera ona wymaganych treści. Pojęcie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie pozwala na ocenę, na ile regulacje uchwały dają się wykonać. Chodzi bowiem o porównanie stanu postulowanego dyspozycją przepisów prawa z przyjętymi przez organ stanowiący regulacjami aktu prawnego, a w konsekwencji ewentualne władcze stwierdzenie, w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, że korelacja pomiędzy nimi nie zachodzi.
Nazwa
Utworzenie jednostki budżetowej przez organy stanowiące wymaga w pierwszej kolejności określenia jej nazwy. Znaczenie pojęcia „nazwa” jest możliwe do ustalenia na gruncie przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z takim rozumieniem odpowiednikiem imienia i nazwiska osoby fizycznej jest w przypadku osób prawnych ich nazwa. Co prawda jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej, ale powyższa zasada będzie się odnosiła do wszystkich podmiotów prawa niemieszczących się w pojęciu „osoba fizyczna”. Nazwę będą zatem posiadać wszelkie jednostki organizacyjne, których tworzenie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących regulacji. Stanowi ona takie zestawienie znaków pozwalające na niewątpliwą indywidualizację jednostki, ze wszystkimi konsekwencjami z tego wypływającymi. Nazwa podmiotu, stanowiąc odpowiednik oznaczenia osoby fizycznej, podlegać będzie analogicznemu reżimowi prawnemu związanemu z jej ochroną. Korzystać będzie zatem z przepisów dotyczących dóbr osobistych, a w przypadku jej naruszenia jednostka będzie mogła wystąpić na drogę sądową z roszczeniem zmierzającym do ochrony jej dobra osobistego, jakim jest jej nazwa. Z oczywistych przyczyn przepisy te będą jednak stosowane odpowiednio, a więc z uwzględnieniem specyfiki odmiennego od osoby fizycznej tworu.
Nazwa jednostki budżetowej oraz sposób jej ustalenia leży w gestii organu tworzącego jednostkę. Może ona być prosta, tzw. jednowyrazowa, lub złożona. W praktyce jednak ogromna większość jednostek budżetowych posiada nazwy składające się z większej liczby wyrazów, czyli tzw. nazwy złożone. Wybór należy do organów tworzących jednostkę, a organy nadzoru nie są uprawnione do ingerowania w nadaną nazwę. Nawet w tak skrajnych przypadkach jak np. wtedy, gdy jednostka budżetowa w swojej nazwie zawierać będzie zwrot „zakład budżetowy”, organy nadzoru nie są uprawnione do władczego wkraczania w proces formułowania nazwy podmiotu. W takiej sytuacji konieczne jest zestawienie przepisów ustawy o finansach publicznych z postanowieniami statutu podmiotu dotyczącymi zasad prowadzonej przez niego gospodarki finansowej.
Pamiętając o indywidualizującej funkcji nazwy, wymagane jest, aby pozwalała ona na identyfikację jednostki budżetowej. Nie może być w tej sytuacji tak, że wszystkie centra usług wspólnych posiadają nazwę „Centrum Usług Wspólnych”. Nazwa musi spełniać funkcję indywidualizującą oraz być na tyle konkretna, aby nie powstawały wątpliwości co do tego, o jaki podmiot chodzi w danej sytuacji. Ponadto nazewnictwo powinno odpowiadać celowi oraz funkcji, jaką ma do spełnienia dana jednostka. Próba instytucjonalizacji centrum usług wspólnych pod nazwą „Zarząd Nieruchomości Komunalnych” czy „Miejski Dom Kultury” zdecydowanie nie odpowiada zadaniom, jakie będzie ono realizować. Nie stanowi to oczywiście naruszenia przepisów, ale nie wydaje się działaniem rzetelnym ze strony organów jednostki samorządu terytorialnego i prawidłowym z punktu widzenia mieszkańców jako odbiorców świadczonych przez samorząd na ich rzecz usług. Może bowiem wprowadzać w błąd co do rzeczywistej działalności jednostki. Przy notorycznym stosowaniu takiej praktyki może powstać chaos organizacyjny, a co za tym idzie – znaczna trudność w identyfikacji przez mieszkańców podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań na terytorium jednostki samorządu. Postulowane jest zatem, w ramach dobrej praktyki funkcjonowania administracji, aby nazwa jednostki odpowiadała kategorii zadań przez nią wykonywanych. Centrum usług wspólnych powinno wskazywać na realizowane przez nią zadania obsługowe.
(...)
