Centralizacja rozliczeń VAT w samorządach: zakres i terminy obowiązkowej centralizacji

Najpóźniej od 1 stycznia 2017 r. jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana do podjęcia rozliczania podatku VAT wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, wynika z tzw. specustawy centralizacyjnej. Zakres i termin obowiązkowej centralizacji omówiła Agnieszka Bieńkowska.

Czytaj też: Centralizacja rozliczeń VAT to konkretne obowiązki samorządów

5 września 2016 r. Sejm uchwalił tzw. specustawę centralizacyjną, tj. ustawę o szczególnych zasadach rozliczeń podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotu środków publicznych przeznaczonych na realizację projektów pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub od państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu przez jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawa jest konsekwencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-276/14 Gmina Wrocław, a jej celem jest uregulowanie praktycznych kwestii związanych z wdrożeniem przedstawionych tam wytycznych. W przedmiotowym wyroku Trybunał orzekł, że na gruncie przepisów o podatku VAT gminne jednostki budżetowe nie mogą być uznane za podatników podatku VAT, ponieważ nie spełniają przewidzianego w tych przepisach kryterium samodzielności prowadzenia działalności gospodarczej. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjnych zajął w stosunku do zakładów budżetowych uznając, że jakkolwiek poziom samodzielności działalności prowadzonej przez zakłady budżetowe jest wyższy niż poziom samodzielności działalności prowadzonej przez jednostki, to nadal jednak nie jest on na tyle wysoki, aby można było uznać, że zakłady budżetowe prowadzą działalność gospodarczą samodzielnie i że mogą być w związku z tym uznane za podatników VAT odrębnych od tworzących je jednostek samorządu terytorialnego (uchwała NSA z dnia 25 października 2015 r., I FPS 4/15).

Niniejszym artykułem rozpoczynamy cykl poświęcony omówieniu przepisów wyżej wymienionej ustawy oraz ich praktycznych skutków dla samorządów.

Zgodnie z art. 3 ustawy, jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana do podjęcia rozliczania podatku VAT wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi najpóźniej od dnia 1 stycznia 2017 r. W kwestii zakresu obowiązywania ustawy przepis ten reguluje dwa zagadnienia.

Po pierwsze wskazuje, że obowiązek podjęcia wspólnych rozliczeń dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś jedynie gmin. Ponieważ wyrok Trybunału dotyczył gminnych jednostek budżetowych, początkowo pojawiały się wątpliwości, czy zasada centralizacji obejmować będzie także powiaty i województwa. W interpretacjach indywidualnych Ministra Finansów (zob. interpretacja z dnia 20 października 2015 r., ILPP2/4512-1-558/15-2/AK) wskazywano, że z uwagi na praktycznie te same uwarunkowania faktyczne i prawne, rozstrzygnięcie TSUE ma zastosowanie także do jednostek tworzonych przez powiaty. Ustawa potwierdza takie podejście wskazując, że obowiązek rozliczania podatku VAT w modelu scentralizowanym obejmuje wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno gminy, jak i powiaty oraz województwa.



Art. 3 ustawy reguluje zakres centralizacji także w ramach danej jednostki samorządu terytorialnego wskazując, że centralizacją objąć należy wszystkie jednostki organizacyjne. W art. 2 pkt 1 ustawy o VAT zdefiniowano przy tym, że pod pojęciem jednostki organizacyjnej rozumieć należy utworzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego samorządową jednostkę budżetową lub samorządowy zakład budżetowy, jak również urząd gminy, starostwo powiatowe i urząd marszałkowski. Powyższe oznacza, że zakres centralizacji ograniczony został do jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i urzędów obsługujących jednostkę samorządu terytorialnego, nie obejmuje natomiast innych jednostek organizacyjnych tworzonych przez samorządy, przykładowo nie obejmuje instytucji kultury.

To, czy działalność kulturalna gminy, powiatu czy województwa podlegać będzie rozliczeniu w ramach modelu scentralizowanego, uzależnione będzie zatem od formy w jakiej jest prowadzona. Jeśli działalność ta prowadzona jest w formie jednostki budżetowej, podatek VAT z nią związany podlegać będzie rozliczeniu w ramach deklaracji wspólnej, jeśli natomiast działalność ta prowadzona jest w formie instytucji kultury, podlegać będzie rozliczeniu w ramach składanej przez tę instytucję odrębnej deklaracji VAT. Analogicznie jeśli chodzi przykładowo o działalność w zakresie sportu i rekreacji czy działalność związaną z gospodarką wodociągowo-kanalizacyjną – jeśli działalność taka prowadzona jest w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, podlegać będzie rozliczeniu w modelu scentralizowanym, jeśli jednak została przeniesiona do spółki komunalnej, pozostanie poza zakresem centralizacji, a podatek VAT z nią związany rozliczać będzie spółka.

@page_break@
W przypadku powiatów, wątpliwości dotyczyć mogą również obowiązku objęcia wspólnym rozliczeniem podatku VAT działalności Powiatowych Inspektoratów Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowych Komend Straży Pożarnej. Z jednej strony bowiem, zgodnie regulacjami o samorządzie powiatowym, jednostki tego rodzaju stanowią element powiatowej administracji zespolonej i są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, z drugiej jednak są one organami administracji rządowej, pozostającymi jedynie pod zwierzchnictwem starosty. W praktyce przyjmuje się, że Powiatowe Inspektoraty Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowe Komendy Straży Pożarnej nie podlegają rozliczeniu w ramach skonsolidowanego modelu rozliczeń podatku VAT powiatu. W interpretacji z dnia 22 lipca 2016 r., ILPP2/4512-1-376/16-3/AKr, Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu wskazał, że organy powiatowych służb, inspekcji i straży, pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadania powiatu, czynią to we własnym imieniu. Są finansowane z budżetu państwa, zachowują samodzielność i niezależność, a zwierzchnictwo starosty nie jest w ich przypadku zwierzchnictwem służbowym, albowiem staroście przysługują w stosunku do tych organów jedynie ograniczone, określone ustawowo uprawnienia. Organy te nie są zatem organami powiatu i jako takie nie podlegają zasadzie centralizacji rozliczeń podatku VAT.

Zgodnie z art. 3 ustawy centralizacyjnej, samorządy są zobowiązane do podjęcia wspólnych rozliczeń najpóźniej od 1 stycznia 2017 r. Wskazanie przez ustawodawcę jedynie terminu ostatecznego oznacza, że samorządy mają możliwość podjęcia wspólnych rozliczeń wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi także przed dniem 1 stycznia 2017 r., w dowolnie wybranym przez siebie momencie. W art. 5 ust. 1 ustawy zastrzeżono jedynie, że dniem podjęcia rozliczania podatku VAT wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi może być wyłącznie pierwszy dzień miesiąca, choć w przypadku samorządów składających deklaracje kwartalne w praktyce założyć należy, że będzie to pierwszy dzień kwartału.

Wybrany termin podlega zgłoszeniu do urzędu skarbowego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, która podejmuje rozliczanie podatku VAT wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, jest obowiązana złożyć przed dniem podjęcia tego rozliczania do urzędu skarbowego właściwego ze względu na adres jej siedziby informacje, w której wskaże dzień podjęcia rozliczania podatku wraz ze wszystkimi tymi jednostkami. Wzór informacji określono w załączniku do ustawy. Wybrany przez samorząd termin podjęcia wspólnych rozliczeń podatku VAT przypadać może także w okresie przed wejściem w życie ustawy.

Ustawa wejdzie w życie z dniem 1 października 2016 r.