Jednym z istotnych problemów, wynikających z realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego jest zapewnienie efektywności kosztowej działalności podlegających im jednostek organizacyjnych, którym powierzone zostało wykonywanie powyższych zadań.
Jednym ze sposobów na obniżenie poziomu kosztów jest tworzenie centrów usług wspólnych, których zadaniem jest obsługa jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego w ustalonym zakresie (na przykład administracyjnym, kadrowym, rachunkowym), co przyczynia się do wykorzystania tak zwanego efektu skali. Rozwiązanie powyższe wzorowane jest na instytucjach funkcjonujących w sektorze prywatnym, w szczególności w grupach kapitałowych, gdzie oszczędności wynikające z efektu skali są największe.
Normatywne umocowanie dla możliwości zapewniania przez jednostki samorządu terytorialnego wspólnej obsługi jednostkom obsługiwanym zapewniła ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045 z późn. zm), która wprowadziła stosowne zmiany do wszystkich trzech ustaw samorządowych.
Zgodnie ze znowelizowanymi art. 10 a w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm., w dalszej treści artykułu zwanej ustawą o samorządzie gminnym), art. 6a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm., w dalszej treści artykułu zwanej ustawą o samorządzie powiatowym) oraz art. 8c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm., w dalszej treści artykułu zwanej ustawą o samorządzie województwa), jednostka samorządowa może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną następującym podmiotom, określanym przez ustawodawcę jako jednostki obsługiwane: jednostkom organizacyjnym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, należącym do sektora finansów publicznych, samorządowym instytucjom kultury oraz innym, samorządowym osobom prawnym, zaliczanym do sektora finansów publicznych, utworzonym w celu wykonywania zadań publicznych na podstawie odrębnych ustaw. Z tej ostatniej kategorii wyłączone zostały przedsiębiorstwa, instytuty badawcze, banki oraz spółki prawa handlowego. Powyższy katalog jednostek obsługiwanych nosi charakter zamknięty, co może przyczyniać się do ograniczonego zainteresowania powyższą instytucją wśród jednostek samorządu terytorialnego.
Podmiotami, które mogą zapewnić wspólną obsługę, określanymi w ustawie jako jednostki obsługujące, mogą być odpowiednio:
a)dla gminnych jednostek obsługiwanych – urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy bądź jednostka organizacyjna związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego (art. 10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym);
b)dla powiatowych jednostek obsługiwanych – starostwo powiatowe, inna jednostka organizacyjna powiatu bądź jednostka organizacyjna związku powiatów lub związku powiatowo-gminnego (art. 6b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym);
c)dla wojewódzkich jednostek obsługiwanych – urząd marszałkowski bądź inna wojewódzka jednostka organizacyjna (art. 8d ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Powierzenie wspólnej obsługi następuje w drodze uchwały podjętej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W powyższej uchwale określa się jednostki obsługujące oraz obsługiwane, jak również zakres obowiązków powierzonych w ramach wspólnej obsługi. Ustawodawca przewidział także możliwość przystępowania przez samorządowe instytucje kultury oraz inne, samorządowe osoby prawne do wspólnej obsługi, prowadzonej przez istniejące już jednostki obsługujące na podstawie zawartych za wiedzą organu wykonawczego porozumień (art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8d ust. 3 ustawy o samorządzie województwa). Jednostka obsługiwana wyposażona została przez ustawodawcę w prawo żądania od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w jej dokumentację, w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi świadczonej na rzecz tej jednostki, takie same uprawnienia względem jednostki obsługującej ma jednostka obsługiwana (art. 10b ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8d ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie województwa).
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Samorządowe centra usług wspólnych. Tworzenie i funkcjonowanie + Płyta CD
 |
@page_break@
Z zakresu przedmiotowego obsługi wspólnej zostały przez ustawodawcę explicite wyłączone zadania należące do kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych, obejmujące: dysponowanie środkami publicznymi, zaciąganie zobowiązań, sporządzanie i zatwierdzane planu finansowego, jak również dokonywanie przeniesień ujętych w tym planie wydatków (art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8e ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Uzupełnieniem powyższej regulacji jest wyposażenie jednostek obsługujących w prawo przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostki obsługiwane w takim zakresie oraz celu, jaki jest niezbędny dla wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki (art. 10d ustawy o samorządzie gminnym, art. 6d ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8f ustawy o samorządzie województwa).
Celem przybliżenia praktycznych aspektów funkcjonowania instytucji centrum usług wspólnych w dalszej części artykułu omówione zostanie Gdańskie Centrum Usług Wspólnych, powołane do istnienia uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XXVIII/711/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej „Gdańskiego Centrum Usług Wspólnych” poprzez połączenie Centrum Obsługi Placówek Oświatowych Nr 1 w Gdańsku i Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w Gdańsku oraz nadania jej statutu (zwanej w dalszej treści artykułu uchwałą o GCUW).
Określony w § 1 ust. 4 uchwały o GCUW zakres podmiotowy obejmuje wyszczególnione w odpowiednich załącznikach: przedszkola, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ogólnokształcące, placówka opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, zespoły kształcenia, zespoły szkół oraz pozostałe placówki oświatowe.
Przedmiotowy zakres, wynikający z § 2 ust. 1 uchwały o GCUW, obejmuje wspólną obsługę administracyjną, finansową oraz organizacyjną, w szczególności: prowadzenie rachunkowości, spraw kadrowych oraz płacowych pracowników jednostek obsługiwanych, sporządzanie sprawozdawczości finansowej, budżetowej oraz statystycznej, prowadzenie rozliczeń z Urzędem Skarbowym, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz innymi instytucjami, jak również prowadzenie obsługi prawnej jednostek obsługiwanych.
Omówiony powyższej przykład pozwala na sformułowanie pewnych uwag ogólnych, odnoszących się do problematyki centrów usług wspólnych. Przede wszystkim, GCUW obejmuje wyłącznie placówki oświatowe, co wobec przedmiotowego zakresu powierzonych centrum zadań nie wydaje się rozwiązaniem prawidłowym. Trudno bowiem uznać, by problematyka prowadzenia rachunkowości bądź spraw kadrowo-płacowych w obszarze działalności placówek szkolnych różniła się w znacznym stopniu od analogicznych zagadnień w innych jednostkach, zaliczanych przez ustawodawcę do podmiotów, których zadania mogą zostać powierzone centrum usług wspólnych. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym jest co prawda możliwe przystąpienie do wspólnej obsługi na podstawie porozumienia, niemniej trudno chyba spodziewać się, że funkcjonujące na zasadzie jednostek budżetowych instytucje samorządowe będą samodzielnie, oddolnie poszukiwać oszczędności w zakresie kosztów swojej działalności.
Ponadto, w przypadku gmin, które nie są miastami na prawach powiatu, zakres podmiotowy jednostek obsługiwanych ograniczony jest do terytorium jednej gminy, o ile gmina ta nie jest członkiem związku międzygminnego lub powiatowo-gminnego, co zmniejsza opisany we wstępnej części niniejszego artykułu tak zwany efekt skali, tym samym redukując możliwe do osiągnięcia oszczędności w zakresie kosztów działalności jednostek obsługiwanych. Podobny problem występuje na poziomie powiatów. W tym zakresie należałoby podnieść wniosek de lege ferenda o dokonanie stosownych zmian w ustawach samorządowych, które umożliwią powierzenie wspólnej obsługi urzędom oraz jednostkom organizacyjnym sąsiednich jednostek samorządu terytorialnego, wybranych na zasadzie porozumienia, bez konieczności tworzenia w tym celu związku międzygminnego, związku powiatów bądź związku powiatowo-gminnego.
Ostatnią kwestią, którą wypada poruszyć, jest wyłącznie fakultatywny charakter omawianych przepisów, zarówno w zakresie samego zapewnienia wspólnej obsługi, jak i jej zakresu przedmiotowego. Ze względu na fakt, iż rozwiązanie to jest w sposób oczywisty korzystne dla sektora finansów publicznych, wskazane jest dokonanie w tym zakresie zmian ustawodawczych, zmierzających do obligatoryjnego tworzenia centrów usług wspólnych przez jednostki samorządu terytorialnego po spełnieniu określonych przesłanek, odnoszących się na przykład do ilości etatów pracowników, zatrudnionych w administracji przyszłych jednostek obsługiwanych.