Plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych (JSFP) często związane są z tymczasowością przyjmowanych rozwiązań dotyczących określania wielkości: dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów. W ramach budżetu będącego rocznym planem finansowym dość często przyjmuje się do realizacji priorytety i zadania istotne jedynie w danym okresie, lecz powodujące negatywne skutki w kolejnych latach. Jako przykład można wskazać zwiększanie dochodów budżetowych poprzez sprzedaż majątku czy też zwiększanie przychodów poprzez prywatyzację spółek komunalnych lub Skarbu Państwa, aby finansować tymi środkami wydatki bieżące. Zasada jedności materialnej budżetu oznaczająca, że wszystkie dochody przeznacza się na wszystkie wydatki, umożliwia elastyczne planowanie budżetu. Może być jednak pułapką dla przyszłych pokoleń np. w przypadku sprzedaży majątku publicznego przy jednoczesnym wzroście zadłużenia. Działania takie nie noszą znamion racjonalności i oszczędności, które powinny charakteryzować JSFP.

Do prowadzenia bardziej racjonalnej działalności fiskalnej JSFP może przyczynić się wprowadzenie, jako powszechnie obowiązującego, budżetu zadaniowego.

1. Podstawowe założenia - części budżetu zadaniowego

Budżet zadaniowy może składać się z następujących części:
1) bieżącej (operacyjnej),
2) inwestycyjnej (majątkowej),
3) finansowej.

Część bieżąca budżetu służy do realizacji zadań niemających związku z szeroko rozumianymi zadaniami inwestycyjnymi. W ramach tej części dokonuje się operacji finansowych dochodowych i wydatkowych, związanych z koniecznością zapewnienia środków finansowych na aktualną działalność JSFP, realizację zadań administracyjnych i społeczno-socjalnych. Część inwestycyjna służy gromadzeniu dochodów i ponoszeniu wydatków związanych z realizacją szeroko rozumianych zadań gospodarczych, do których należy zaliczyć m.in.: rozwój szeroko rozumianej infrastruktury (budowa dróg, lotnisk, obiektów użyteczności publicznej itp.) oraz finansowanie przedsięwzięć mających na celu odtworzenie i utrzymanie istniejącego stanu majątkowego (np. remonty i konserwacje). Część finansowa wykorzystywana jest do realizacji czynności związanych z zadłużaniem się i jego spłatą, a także z pożyczaniem środków finansowych dla innych JSFP oraz ich zwrotem.

2. Dochody i wydatki części bieżącej budżetu zadaniowego

2.1. Budżet Skarbu Państwa

Do dochodów części bieżącej budżetu Skarbu Państwa (SP) można przypisać np.:
- podatki bezpośrednie,
- podatki pośrednie,
- cła,
- opłaty,
- dochody pobierane przez jednostki budżetowe,
- dochody incydentalne, jak np. kary, grzywny, mandaty, środki z UE przeznaczone na finansowanie wydatków bieżących, spadki, zapisy, darowizny w postaci pieniężnej.

Do wydatków części bieżącej budżetu SP można przyporządkować środki np. na:
- zadania administracyjne wykonywane przez administrację rządową, organy kontroli, sądy, trybunały itp.,
- zadania społeczno-socjalne,
- wynagrodzenia wraz z pochodnymi,
- transfery na zadania bieżące dla JSFP i podmiotów spoza sektora publicznego (np. organizacje pożytku publicznego), np. dotacje, subwencje, w tym dla JST,
- wpłaty do budżetu UE,
- wkład krajowy na realizację zadań bieżących z udziałem środków UE.

Wymienione tytuły dochodów i wydatków nie stanowią zamkniętego katalogu, lecz przykładową klasyfikację. Do wpływów części bieżącej zakwalifikowano wszystkie najbardziej wydajne źródła dochodów, jakimi dysponuje SP, tj.: podatki pośrednie, cła, podatki bezpośrednie. Przedmiotowe dochody mają charakter względnie stabilny i można planować ich wielkość na kolejne lata, jeśli nie zachodzą gwałtowne zmiany w globalnej gospodarce wywołujące zjawiska kryzysowe, jak np.: wzrost bezrobocia, zmniejszenie konsumpcji, zmniejszenie wymiany handlowej pomiędzy krajami itp. Dochody z ww. tytułów powinny zapewnić realizację zadań obligatoryjnych, tj. finansowanie wydatków bieżących na: wynagrodzenia wraz z pochodnymi, opłaty za media, subwencje dla JST, dotacje na zadania bieżące dla JSFP, realizację wszelkich zadań administracyjnych i społeczno-socjalnych.@page_break@

2.2. Budżet JST

Do dochodów części bieżącej budżetu JST można zaliczyć np.:
- udział w podatkach SP,
- dodatki do podatków,
- podatki i opłaty lokalne,
- transfery z budżetu SP (subwencje, dotacje na zadania z zakresu administracji, społeczno-socjalne),
- dochody incydentalne (kary, środki z UE przeznaczone na finansowanie wydatków bieżących, spadki, zapisy, darowizny w postaci pieniężnej).

Do wydatków części bieżącej budżetu JST można zaliczyć:
- środki na realizację zadań administracyjnych, społeczno-socjalnych,
- wynagrodzenia wraz z pochodnymi,
- transfery na realizację zadań na podstawie porozumień z innymi podmiotami, np. dotacje dla organizacji pozarządowych, dotacje dla innych JSFP, w tym JST,
- wkład własny na realizację zadań bieżących z udziałem środków UE.

Część bieżąca budżetu zadaniowego w JST, podobnie jak w przypadku części bieżącej budżetu państwa, powinna być wyposażona w najbardziej wydajne i stabilne źródła dochodów, które muszą zapewnić realizację obligatoryjnych zadań (administracyjnych, społeczno-socjalnych). Powyższa klasyfikacja dochodów i wydatków części bieżącej budżetu nie ma charakteru zamkniętego, lecz otwarty. Wraz z ewolucją prawa finansów publicznych możliwe będzie przypisanie innych tytułów do dochodów i wydatków części bieżącej w JST oraz w SP.

3. Część inwestycyjna

3.1. Budżet Skarbu Państwa

Do dochodów części inwestycyjnej budżetu SP można zaliczyć w szczególności:
- sprzedaż majątku (np. nieruchomości),
- prywatyzację (sprzedaż akcji i udziałów w spółkach należących do SP),
- najem i dzierżawę,
- wpłaty z dywidendy,
- wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych, banków (np. NBP, BGK),
- dochody incydentalne (spadki, darowizny, których przedmiotem są nieruchomości).

Do wydatków części inwestycyjnej budżetu państwa można zakwalifikować:
- transfery na realizację zadań infrastrukturalnych dla JSFP, np. dotacje dla JST,
- zakup akcji i udziałów,
- wydatki na realizację zadań infrastrukturalnych przez SP, w tym wszelkie remonty i konserwacje
- wkład krajowy na realizację zadań infrastrukturalnych z udziałem środków UE.

Realizacja inwestycji przez SP jest procesem nieustającym. Nie można przyjąć założenia, że rozwój infrastrukturalny osiągnie poziom zadowalający, tzn. niewymagający ponoszenia nakładów na realizację kolejnych inwestycji. W sferze infrastrukturalnej XIX-wieczne prawo Wagnera o wzrastającym poziomie potrzeb jest tak samo aktualne jak w sferze potrzeb bieżących. Realizacja zadań gospodarczych, choć niezmiernie potrzebna, ma drugoplanowe znaczenie. Po zabezpieczeniu środków na realizację zadań bieżących (administracyjnych, społeczno-socjalnych) przystępuje się do realizacji wydatków inwestycyjnych. Stąd do źródeł dochodów części inwestycyjnej budżetu zadaniowego zakwalifikowano mało wydajne dochody, takie jak najem i dzierżawę, dywidendy, wpłaty z zysku z podległych podmiotów. Do dochodów tej części budżetu należy zaliczyć źródła incydentalne, np. otrzymane spadki, darowizny w postaci nieruchomości oraz sprzedaż majątku czy też prywatyzację. Dochody ze sprzedaży nieruchomości lub akcji/udziałów niemających istotnego znaczenia dla SP powinny służyć ponoszeniu wydatków na inwestycje mające przyczynić się do powstania nowego majątku publicznego lub konserwacji istniejącego. Środki finansowe ze sprzedaży szeroko rozumianego majątku SP (nieruchomości, akcje/udziały) nie powinny służyć realizacji wydatków bieżących.

3.2. Budżet JST

Do dochodów części inwestycyjnej budżetu JST można zaliczyć w szczególności środki finansowe:
- ze sprzedaży majątku (nieruchomości),
- z prywatyzacji (sprzedaży akcji i udziałów),
- z najmu i dzierżawy,
- z wpłaty z dywidendy,
- otrzymane transfery od innych JSFP, np. dotacje z budżetu centralnego,
- o charakterze incydentalnym (spadki, darowizny, których przedmiotem są nieruchomości).

Do wydatków tej części budżetu można zakwalifikować:
- zakup akcji i udziałów,
- wydatki na realizację zadań infrastrukturalnych przez JST, w tym wszelkie remonty,
- transfery na realizację zadań infrastrukturalnych przez inne JST, związki JST, np. dotacje,
- wkład krajowy na realizację zadań infrastrukturalnych z udziałem środków UE.

Tytuły dochodów i wydatków zakwalifikowanych do części inwestycyjnej są niemal analogiczne jak w przypadku części inwestycyjnej budżetu SP. Niektóre tytuły będące wydatkami SP, jak transfery dla JSFP, są dochodami w JST (np. otrzymane dotacje na realizację zadań inwestycyjnych). Dla przejrzystości budżetu do wydatków części inwestycyjnej należy zakwalifikować wszelkie wydatki na remonty, niezależnie od tego, czy mają charakter odtworzeniowy, czy też w ich wyniku następuje podniesienie wartości majątku publicznego@page_break@
.
4. Część finansowa budżetu SP i JST

Część finansowa budżetu zadaniowego służy do rozliczeń związanych z zaciąganiem i spłatą zobowiązań. Jest taka sama w przypadku SP i JST - nie ma potrzeby jej różnicować.

Do przychodów części finansowej można zakwalifikować:
- sprzedaż papierów wartościowych,
- zaciągnięte kredyty i pożyczki,
- spłatę udzielonych przez JSFP (np. SP, JST, fundusze celowe, agencje wykonawcze) pożyczek,
- wykup papierów wartościowych zakupionych przez JSFP,
- odsetki od: pożyczek udzielonych przez JSFP, zakupionych papierów wartościowych przez JSPF, środków na rachunkach i od lokat terminowych,
- inne przychody pieniężne.

Do rozchodów można zakwalifikować:
- spłatę zadłużenia: kredytów, pożyczek,
- wykup papierów wartościowych,
- spłatę odsetek od zaciągniętych kredytów, pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych,
- prowizje od zaciągniętych kredytów, pożyczek, papierów wartościowych,
- odsetki karne i inne koszty obsługi zadłużenia,
- wykup wierzytelności, raty leasingowe (kapitał i odsetki),
- udzielanie pożyczek,
- zakup papierów wartościowych,
- spłatę innych zobowiązań pieniężnych.

W części finansowej ujęto wszelkie tytuły związane z zaciąganiem zobowiązań pieniężnych, ich spłatą oraz kosztami obsługi (odsetki, prowizje, kary itp.). Koszty obsługi zadłużenia w tradycyjnym budżecie klasyfikowane są jako wydatki bieżące. Katalog przychodów i rozchodów części inwestycyjnej nie może być zamknięty. Ciągły rozwój rynku usług finansowych sprawia, że zawierane się nowe umowy nienazwane, służące finansowaniu działalności podmiotów sektora prywatnego oraz publicznego.

Zakwalifikowanie do części finansowej spłaty zadłużenia kapitałowego oraz jego kosztów (głównie odsetek) ma na celu zwiększenie przejrzystości budżetu poprzez kompleksowe ujęcie środków, jakie JSFP przeznacza na spłatę i obsługę zadłużenia oraz wielkości zaciąganego długu.@page_break@

5. Saldo poszczególnych części budżetu

Istnienie trzech części budżetu oznacza, że są trzy salda, każdej części osobno, których łączne zsumowanie daje wynik budżetu. Ideą budżetu zadaniowego jest zasada, że część operacyjna budżetu powinna być wyłącznie dodatnia (+). Przyjęcie tej zasady oznacza, że dochody bieżące w JSFP (SP, JST, inne) są zawsze większe niż wydatki bieżące. Część inwestycyjna (majątkowa) może być dodatnia (+) lub ujemna (-). Dodatnia będzie wtedy, gdy w danym roku dochody z majątku okażą się większe niż wydatki majątkowe, tzn. sprzedaż (prywatyzacja) majątku itp. będzie większa niż wydatki na tworzenie nowej infrastruktury, remonty odtworzeniowe itp. Saldo części inwestycyjnej budżetu będzie ujemne, gdy wydatki inwestycyjne będą większe od dochodów majątkowych. Będzie to najczęstszy (zwykły) wynik części inwestycyjnej budżetu. Część finansowa może mieć również saldo ujemne (-) lub dodatnie (+). Dodatnie saldo części finansowej zwykle oznacza wzrost zadłużenia (przychody większe od rozchodów, przy założeniu, że nie występuje spłata udzielonych przez JSFP pożyczek lub przedmiotowa spłata ma marginalne znaczenie). Dodatnie saldo części finansowej może także wystąpić na skutek zwrotu udzielonych przez JSFP (np. JST, SP) pożyczek. Ujemne saldo części finansowej oznacza, że JSFP (np. SP lub JST) zmniejsza zadłużenie (rozchody większe od przychodów) lub wspiera w znacznym zakresie pożyczkami inne JSFP. Wynik całego budżetu, tj. część bieżąca + część inwestycyjna + część finansowa, powinien być równy lub większy od 0. Dodatni wynik całego budżetu zadaniowego, tzw. rzeczywista nadwyżka, powinien być przeznaczony:
- w pierwszej kolejności na finansowanie wydatków inwestycyjnych w kolejnym roku,
- w drugiej kolejności na spłatę zadłużenia lub udzielanie pożyczek dla innych JSFP,
- w trzeciej kolejności na finansowanie wydatków bieżących.

Ostatnie przeznaczenie rzeczywistej nadwyżki finansowej tylko w szczególnych przypadkach powinno być stosowane. Zaoszczędzone środki finansowe w roku budżetowym nie powinny być konsumowane w ramach budżetu bieżącego, lecz zostać wykorzystane na rozwój infrastruktury lub zmniejszenie długu JSFP. Istnienie trzech części budżetu, z których wynik jednej jest zdeterminowany (dodatnia część bieżąca), wymaga określenia wzajemnych powiązań pomiędzy nimi.

6. Powiązania pomiędzy poszczególnymi częściami budżetu zadaniowego

Przepływy środków pieniężnych pomiędzy poszczególnymi częściami budżetu zadaniowego przedstawia schemat 1.


Schemat 1Wzajemne powiązania sald części budżetu zadaniowego
Zaplanowanie i wykonanie dodatniego salda części bieżącej budżetu jest niezbędne, gdyż pozostałe dwie części budżetu zwykle będą ujemne. Dotyczy to w szczególności części inwestycyjnej. Obok konieczności realizacji zadań administracyjnych i społeczno-socjalnych, których realizacja związana jest z koniecznością ponoszenia wydatków obowiązkowych, JSFP mają powinność realizowania wydatków sztywnych, tj. spłaty i obsługi zadłużenia, będących rozchodami części finansowej. Dodatnie saldo części bieżącej jest niezbędne nie tylko w sytuacji gdy JSFP jest zadłużona i zachodzi potrzeba spłaty długu, lecz także ze względu na konieczność realizacji inwestycji (w szczególności gdy dochody części inwestycyjnej są niewystarczające, np. niskie dochody z najmu i dzierżawy). Dodatnie środki finansowe, uzyskane z części bieżącej, muszą wystarczyć na spłatę zadłużenia oraz jego kosztów w danym roku. Dodatnie saldo części finansowej (wzrost zadłużenia) powinno być przeznaczone na zniwelowanie ujemnego salda części inwestycyjnej, tj. realizację inwestycji, zakup akcji/udziałów itp. Dodatnie środki finansowe, uzyskane w ramach części finansowej (saldo +), mogą być także wykorzystane na spłatę istniejącego zadłużenia. Dotyczy to sytuacji wystąpienia trudności z płynnością finansową i konieczności zamiany krótkoterminowego zadłużenia wymagalnego (trudnego do spłaty) zadłużeniem długoterminowym, łatwiejszym w obsłudze ze względu na mniejsze raty kapitałowo-odsetkowe, choć w praktyce droższego. Dodatnie środki finansowe, uzyskane w ramach części inwestycyjnej (saldo +, w sytuacji gdy sprzedaż majątku, środki z prywatyzacji, dochody z najmu i dzierżawy przewyższają wydatki inwestycyjne w danym roku), w pierwszej kolejności powinny być wykorzystane do finansowania wydatków inwestycyjnych w następnych latach (zostają zatrzymane w części inwestycyjnej) lub zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia. Dodatnie środki finansowe uzyskane z części inwestycyjnej budżetu nie mogą być przeznaczone na wsparcie części bieżącej (finansowanie wydatków bieżących).@page_break@

7. Zalety i wady budżetu zadaniowego

Jako zalety budżetu zadaniowego można wskazać:
- zerwanie z zasadą jedności materialnej budżetu,
- zaciągany dług przeznaczony jest na finansowanie wydatków inwestycyjnych (majątkowych) lub spłatę już istniejącego długu,
- wzrost zadłużenia nie następuje na finansowanie wydatków bieżących,
- sprzedaż majątku publicznego oraz środki z prywatyzacji nie służą finansowaniu wydatków bieżących, lecz są przeznaczane na wydatki majątkowe lub spłatę zadłużenia,
- większa przejrzystość finansów publicznych.

Wśród wad budżetu zadaniowego można wskazać:
- konieczność zaplanowania i zrealizowania dodatniego wyniku części bieżącej budżetu,
- większy formalizm planowania i wykonania budżetu,
- większą trudność w realizacji budżetu.

Przejściową wadą budżetu zadaniowego będzie również nieznajomość jego zasad, a więc konieczność zapoznania się z nowymi procedurami, co spowoduje chaos na etapie jego planowania, uchwalania i wykonania. Budżet zadaniowy prowadzi do ograniczenia dysponowania środkami uzyskanymi ze sprzedaży majątku, prywatyzacji oraz pozyskanych przychodów w wyniku zawartych umów o kredyty, pożyczki, emisję papierów wartościowych itp. Ograniczenie to przyczynia się jednak do zmniejszenia marnotrawienia środków publicznych na ponoszenie wydatków bieżących.

8. Uwagi podsumowujące

Zaplanowanie i realizacja budżetu zadaniowego wymagają większej dyscypliny niż w przypadku tradycyjnego budżetu, w którym wszystkie dochody przeznacza się na finansowanie wszystkich wydatków. Budżet zadaniowy powinien przyczynić się do stabilizacji majątku publicznego poprzez reinwestowanie środków uzyskanych ze sprzedaży i prywatyzacji. Ponadto wprowadzenie budżetu zadaniowego wyeliminuje zadłużanie się JSFP na finansowanie wydatków bieżących.

W krajowych warunkach można się zastanawiać, czy zasadne jest wprowadzanie budżetu zadaniowego zarówno na szczeblu centralnym, jak i samorządowym. Czy nie jest na to za późno. Właściwszy był czas na początku transformacji ustrojowej. Gdyby wprowadzono budżet zadaniowy po 1989 r., wielkość długu publicznego oraz stan infrastruktury byłyby bardziej korzystne niż obecnie. Na początku transformacji ustrojowej dług publiczny wynosił ok. 40 mld dolarów. Mimo sprzedaży majątku publicznego oraz prywatyzacji pozyskane w ten sposób środki nie przyczyniły się do jego zmniejszenia. Przeciwnie - dług publiczny po 20 latach wzrósł ponaddwukrotnie. Środki uzyskane z prywatyzacji i sprzedaży majątku publicznego nie zostały wykorzystane na inwestycje w szeroko rozumianą infrastrukturę, gdyż jej poziom jest bardzo daleki od oczekiwań społeczeństwa. Dotyczy to w szczególności stanu dróg, połączeń kolejowych, transportu publicznego, sieci wodociągowo-kanalizacyjnych, oczyszczalni ścieków, nowoczesnych zakładów utylizacji odpadów itp. Środki pozyskane z prywatyzacji i sprzedaży majątku w największym stopniu zostały przeznaczone na wydatki bieżące, tzn. zostały skonsumowane.

Wprowadzenie regulacji prawnych związanych z budżetem zadaniowym jest ograniczeniem swobody dysponowania środkami publicznymi, w szczególności w zakresie konieczności przeznaczenia dochodów z określonych tytułów na określone wydatki. W zakresie prawa finansów publicznych i jego istotnej części finansów samorządowych byłaby to zmiana dość radykalna, którą ciągle można zrealizować, nie czekając, aż możliwość pozyskania dochodów do części inwestycyjnej będzie znikoma ze względu na pozbycie się prawie całego majątku publicznego. Gdy przestaną istnieć dochody części inwestycyjnej, budżet zadaniowy będzie zbędny.