Budżet partycypacyjny – samorządy dzielą się władzą z mieszkańcami

Samorządy coraz częściej decydują się na budżet partycypacyjny, w którym obywatele współdecydują o przeznaczeniu części środków publicznych. Warto pochylić się nad możliwościami i ewentualnymi barierami dla wprowadzania tego rozwiązania na szerszą skalę w polskiej praktyce.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>

Budżet partycypacyjny, definiowany jako „mechanizm (albo proces), poprzez który obywatele decydują bądź biorą udział w decydowaniu o przeznaczeniu całości lub części środków publicznych”[1], stanowi niewątpliwie formę włączania obywateli w jeden z kluczowych procesów polityki publicznej, jakim jest procedura budżetowa. Zważywszy na dostępne w literaturze stosunkowo liczne opisy zastosowania budżetu partycypacyjnego na świecie, warto pochylić się nad możliwościami i ewentualnymi barierami dla wprowadzania tego rozwiązania na szerszą skalę w polskiej praktyce.

Zagadnienie to zostanie omówione głównie z perspektywy prawnej, tj. obecnych i postulowanych ram prawnych dla stosowania budżetu partycypacyjnego. Z tego względu rezultatem opracowania jest zestaw rekomendacji dotyczących uwarunkowań prawnych budżetu partycypacyjnego.

Zarówno w debacie akademickiej, jak i w praktyce zarządzania publicznego na przestrzeni ostatnich lat dominującym nurtem stało się współzarządzanie, zarządzanie partycypacyjne czy zarządzanie kolaboratywne. Niezależnie od ostatecznie przyjętej nazwy tej koncepcji w literaturze anglojęzycznej, określanej mianem governance[2] czy New Public Governance[3], główną jej treścią pozostaje postulat włączania obywateli i ich instytucji w procesy tworzenia i realizacji polityk publicznych. W zestawie postulatów zarządzania partycypacyjnego, zaproponowanym przez B. Guya Petersa i Jona Pierre'a wymieniono:

1. Zwiększenie znaczenia sieci.

Tworzenie i realizacja polityk publicznych zaczynają być zdominowane przez sieci. W ramach tych sieci zasadniczą rolę odgrywają raczej podmioty prywatne niż państwo. W skrajnych przypadkach państwo chcące przeprowadzić pewne rozwiązania może się spotkać z oporem sieci prywatnych aktorów, wystarczającym do zablokowania inicjatywy rządowej. Państwo nie kontroluje, a jedynie wpływa. Rządy powinny zapomnieć o możliwości bezpośredniej kontroli nad wszystkimi obszarami życia społecznego. W miejsce państwa omnipotentnego pojawia się państwo, które może jedynie wpływać na poszczególne obszary życia społecznego. Skuteczność wpływania zależy od tego, ile uda się państwu wynegocjować z innymi uczestnikami sieci.
 

2. Wymieszanie zasobów sektora publicznego i prywatnego.

Wskutek mieszania się zasobów sektora prywatnego i publicznego w ramach sieci tworzą się różne formy partnerstwa, przynoszące korzyści obu stronom. Przykładowo, dzięki formule partnerstwa administracja może działać w sposób mniej skrępowany rozmaitymi wymogami prawnymi, niż gdyby działała samodzielnie. Z kolei podmiotom prywatnym partnerstwo umożliwia np. zdobycie finansowania na realizację projektów, których nie byłyby w stanie udźwignąć samodzielnie.@page_break@
 

3. Posługiwanie się wieloma instrumentami.

Włączenie podmiotów prywatnych w procesy tworzenia i realizacji polityk publicznych umożliwia, a wręcz wymusza stosowanie przez administrację nowych i bardziej zróżnicowanych form działania niż w przypadku działania samodzielnego. Chodzi np. o stosowanie mniej bezpośrednich form interwencji państwowej, mniej działań władczych, więcej negocjacji, konsultacji czy współdziałania z aktorami pozarządowymi[4].

Współzarządzanie ma stanowić uzupełnienie albo alternatywę dla koncepcji nowego zarządzania publicznego (New Public Management, NPM) i jej rozmaitych wcieleń praktycznych. NPM, skupione na podnoszeniu efektywności i wydajności sektora publicznego, szerokiej prywatyzacji wykonywania zadań publicznych oraz wprowadzaniu prywatnoprawnych form działania administracji, z założenia pomijało społeczno-polityczne aspekty zarządzania publicznego. Priorytet przyznawało kwestiom ekonomicznym i finansowym.

We współzarządzaniu na pierwszym planie są społeczne wartości administracji publicznej. Podąża ono śladem współczesnych koncepcji demokracji, takich jak demokracja partycypacyjna[5] (uczestnicząca) czy demokracja deliberatywna[6], które akcentują potrzebę bardziej aktywnego i bezpośredniego udziału obywateli i ich organizacji w decydowaniu o kierunkach polityki publicznej.

Od strony praktycznej realizacja postulatów współzarządzania może przybierać rozmaite formy. Włączanie aktorów pozarządowych w procesy tworzenia polityk publicznych może polegać w szczególności na rozbudowywaniu mechanizmów konsultacji społecznych, często wykraczających poza standardowe zasięganie opinii. Ponadto jako przejaw zarządzania partycypacyjnego wskazać można tworzenie różnego rodzaju zespołów, rad czy komitetów w formule zakładającej współpracę przedstawicieli władzy publicznej, grup interesów, organizacji pozarządowych, ekspertów zewnętrznych i innych interesariuszy. W sferze realizacji polityk publicznych można wspomnieć o powierzaniu (w różnych formach prawnych) wykonywania zadań publicznych organizacjom pozarządowym[7].
 

1. Budżet partycypacyjny – źródła idei, historia, rezultaty i ograniczenia

Historia budżetu partycypacyjnego rozpoczęła się w 1990 r. w Porto Alegre, stolicy brazylijskiego stanu Rio Grande do Sul. Władzę w tym mieście objęła wtedy lewicowa koalicja Sojusz Ludowy, w której kluczowy udział miała Partia Robotnicza. Sukces wyborczy koalicji możliwy był dzięki wsparciu licznych stowarzyszeń (wspólnot) sąsiedzkich, skupiających głównie uboższą część mieszkańców Porto Alegre[8]. Biorąc pod uwagę narastającą w owym czasie w Brazylii presję na umacnianie i rozszerzanie demokratycznych reguł działania państwa[9], wytworzyło to warunki sprzyjające poszukiwaniu innowacyjnych metod partycypacji społecznej w zarządzaniu publicznym.

Proces wdrożenia budżetu partycypacyjnego oraz jego poszczególne etapy zostały szczegółowo opisane w wielu opracowaniach[10]. W tym miejscu można skupić się jedynie na ogólnych założeniach procesu, które ilustrują jego rzeczywiście partycypacyjny charakter i dowodzą odmienności w stosunku do standardowych rozwiązań w zakresie opracowywania i uchwalania budżetów lokalnych.

Miasto Porto Alegre zostało podzielone na 16 okręgów oraz mniejsze tzw. sąsiedztwa. To właśnie w sąsiedztwach rozpoczynał się cały proces budżetowy. Punktem wyjścia była dyskusja na temat realizacji poprzedniego budżetu i priorytetów dla kolejnego planu finansowego. Kluczowy moment spotkań stanowiło wyłonienie delegatów na spotkania okręgowe, podczas których oceniano propozycje zgłaszane przez przedstawicieli poszczególnych sąsiedztw. Spośród propozycji ocenionych najwyżej wyłaniano projekty przeznaczone do realizacji. Oprócz 16 spotkań okręgowych funkcjonowały także fora tematyczne skupiające przedstawicieli wszystkich okręgów i poświęcone takim obszarom, jak ochrona zdrowia, edukacja czy sprawy mieszkaniowe. Wsparcie techniczne i organizacyjne prac wszystkich forów zapewniały władze miasta[11].@page_break@

Pod wpływem doświadczeń Porto Alegre koncepcja budżetu partycypacyjnego zaczęła rozprzestrzeniać się w innych miastach Brazylii, a następnie na całym świecie. Na koniec 2005 r. w Brazylii doświadczeniem we wdrażaniu budżetu partycypacyjnego legitymowało się już ok. 250 gmin[12]. Ponadto budżet partycypacyjny znany jest m.in. w Chile[13], Kanadzie[14] czy Wielkiej Brytanii[15]. Szczególnie w kontekście doświadczeń europejskich podkreśla się, że rozwiązania stosowane w Europie charakteryzują się dużą różnorodnością[16].

Znaczącej popularności, jaką zaczęła zdobywać koncepcja budżetu partycypacyjnego, nie towarzyszyła do tej pory całościowa i powszechnie aprobowana analiza korzyści i strat związanych z jej wdrożeniem. Po pierwsze, nie przeprowadzono żadnej szczegółowej, porównawczej analizy identyfikującej warunki, w jakich budżet partycypacyjny może być skutecznym narzędziem. Po drugie, brakuje teoretycznego wyjaśnienia, na ile lokalne uwarunkowania wpływają czy powinny wpływać na kształt procedury budżetu partycypacyjnego[17].

Na poziomie ogólnych założeń podkreśla się jednak szanse, jakie stwarza takie podejście do procesu budżetowego:
– udział w procesie tworzenia budżetu może być swoistą „szkołą obywatelską”, ponieważ realne włączenie obywateli w procesy decyzyjne pozwala im lepiej zrozumieć przysługujące im prawa, ale także ciążące na nich obowiązki oraz obowiązki, jakie władza ma wobec nich. Ponadto obywatele zdobywają umiejętność negocjowania (między sobą, a także z władzą) najważniejszych celów polityki publicznej i środków finansowych, które mają być przeznaczone na ich realizację[18];
– partycypacja zwiększa przejrzystość rządzenia. Dzięki bezpośredniemu udziałowi w procesie decyzyjnym obywatele uzyskują szerszy dostęp do informacji na temat działań władzy publicznej[19].

W przypadku Porto Alegre podejmowane były próby przeprowadzenia bardziej szczegółowego bilansu korzyści z wprowadzenia budżetu partycypacyjnego. Wykazano m.in. znaczącą poprawę stanu miejskiej infrastruktury. Przykładowo, odsetek gospodarstw domowych podłączonych do komunalnej sieci kanalizacyjnej wzrósł z 46% w 1989 r. do 85% w 1996 r. W tym samym okresie udało się doprowadzić do zapewnienia prawie wszystkim gospodarstwom domowym dostępu do sieci wodociągowej (98% w 1996 r.; w 1989 r. mogło z niej korzystać 80% mieszkańców[20]).

Przywołane wskaźniki nie muszą być jednak wyłącznie efektem wprowadzenia budżetu partycypacyjnego. Mogą stanowić skutek wielu innych zmiennych, które przyczyniły się do ogólnej poprawy sytuacji społeczno-gospodarczej w mieście. Na potwierdzenie bardziej sceptycznego podejścia do budżetu partycypacyjnego można przywołać inne, nieco pełniejsze badania przeprowadzone w kilkunastu miastach Brazylii, porównujące odpowiednie wskaźniki w miastach, które wprowadziły budżet partycypacyjny, z tymi, w których pozostano przy dotychczasowej procedurze.
 

Miasta, które wprowadziły budżet statystyczny, przeznaczają relatywnie większą część swoich wydatków na służbę zdrowia. W latach 1996–2000 miasta z budżetem partycypacyjnym przeznaczyły na tę sferę prawie 1/4 swoich wydatków, podczas gdy dla miast niestosujących tej metody wskaźnik ten wyniósł 19%. W przypadku innych ważnych usług publicznych (m.in. mieszkalnictwa i pomocy społecznej) podobnych różnic między miastami z budżetem partycypacyjnym i budżetem „tradycyjnym” już jednak nie odnotowano[21].

Okazało się również, że budżet partycypacyjny nie przyniósł istotnej poprawy poziomu życia mieszkańców miast, w których go wprowadzono. Podstawowymi wskaźnikami pomiaru jakości życia, zastosowanymi do badania tego zagadnienia, były:
– wskaźnik rozwoju społecznego, opracowany przez Organizację Narodów Zjednoczonych (Human Development Index) – obejmuje on takie parametry, jak oczekiwana długość życia, poziom edukacji oraz dochód narodowy per capita;
– współczynnik Giniego – tj. wskaźnik nierówności społecznych;
– odsetek mieszkańców żyjących w ubóstwie.

Na podstawie analizy tych danych stwierdzono brak bezpośredniej korelacji między wprowadzeniem budżetu partycypacyjnego a wzrostem poziomu życia. Wartość większości wskaźników rosła bowiem w tempie zbliżonym do miast, w których nie stosuje się budżetu partycypacyjnego. Kluczowe znaczenie dla wzrostu jakości życia miała natomiast wielkość budżetu per capita, a nie sposób, w jaki był on rozdysponowany[22].@page_break@

Na podstawie szczegółowej analizy procesów budżetowania zadaniowego w brazylijskich miastach oraz jakościowej analizy wydatków publicznych, które były w tym procesie dystrybuowane, Brian Wampler sformułował wiele istotnych zastrzeżeń i ograniczeń, które dotyczą koncepcji budżetowania partycypacyjnego. Po pierwsze, zwrócił on uwagę, że w większości przypadków dla uczestników procesu priorytet stanowią małe inwestycje infrastrukturalne. Nie są natomiast zainteresowani bardziej zaawansowanymi, horyzontalnymi projektami społeczno-ekonomicznymi. Najważniejsze jest zapewnienie dobrej drogi, chodnika czy ulicznego oświetlenia w najbliższej okolicy[23]. Po drugie, należy mieć świadomość kluczowej roli organów gminy: mimo że proces opiera się na szerokim i bezpośrednim udziale obywateli w podejmowaniu decyzji o treści budżetu, to władze w dalszym ciągu zapewniają organizacyjno-techniczną stronę przedsięwzięcia – organizują spotkania, dostarczają niezbędnych informacji, wysyłają swoich urzędników na spotkania z obywatelami i przez to mogą jednak istotnie wpływać na ich decyzje i realizować swoje cele[24]. Po trzecie, w ramach procedury budżetu partycypacyjnego trudniej o długofalowe planowanie finansowe. Z reguły uczestnicy konsultacji skupiają się na projektach, których realizacja ma nastąpić w krótkim czy średnim okresie. Trudniej jest przeforsować bardziej kompleksowe i długoterminowe inicjatywy[25].
 

W rezultacie budżet partycypacyjny – mimo istotnych zalet i szans – nie może być traktowany jako uniwersalne, w pełni skuteczne narzędzie lepszego rządzenia, w szczególności bardziej efektywnej i sprawiedliwej alokacji środków publicznych. Niemniej jednak nawet jeżeli z ekonomicznego punktu widzenia nie jest to rozwiązanie przełomowe, to związane z nim korzyści społeczne i polityczne przemawiają za jego upowszechnianiem, szczególnie w państwach o niskim poziomie aktywności obywatelskiej i legitymujących się niewielkim doświadczeniem w angażowaniu obywateli w podejmowanie decyzji o sprawach publicznych.

2. Budżet partycypacyjny w polskiej praktyce – doświadczenia Sopotu

Polskie doświadczenia z budżetem partycypacyjnym, jak dotychczas, pozostają skromne. Wśród inicjatyw małej skali można przywołać praktykę zebrań wiejskich organizowanych w gminie Zabierzów (województwo małopolskie), w trakcie których decyduje się o wykorzystaniu 1–2% gminnego budżetu z przeznaczeniem na projekty realizowane w poszczególnych sołectwach[26]. Obecnie podobne rozwiązanie przewiduje ustawa o funduszu sołeckim[27], umożliwiająca przekazanie wyodrębnionej części budżetu gminy na cele określone uchwałą zebrania wiejskiego.
 

Pilotażowy projekt budżetu partycypacyjnego przeprowadzono w dwóch dzielnicach Rybnika. Polegał on na przekazaniu mieszkańcom każdej z dzielnic do zagospodarowania kwoty 50 tys. zł. W celu wyłonienia zadań do sfinansowania z tej kwoty mieszkańcy najpierw zorganizowali serię warsztatów służących wypracowaniu listy potencjalnych projektów, a następnie dyskusję publiczną i głosowanie, które wyłoniło projekty skierowane do realizacji[28].

Rozwiązanie to, jak do tej pory, zastosowano jako jednorazowy eksperyment. Należy też podkreślić, że projekt ten nie do końca wypełnia definicję budżetu partycypacyjnego, ponieważ opierał się on na środkach zewnętrznych, spoza budżetu miasta. Może natomiast niewątpliwie posłużyć jako wzorzec procedury rozdysponowania środków publicznych w formule partycypacyjnej.
 

Najbardziej zaawansowaną i przystającą do definicji budżetu partycypacyjnego metodę stosuje Sopot. Z tego względu, a także z uwagi na znaczne środki finansowe, zagospodarowywane w procedurze budżetu partycypacyjnego, zwanego tam również obywatelskim, praktyka sopocka zasługuje na szersze omówienie. Sopocki budżet obywatelski to inicjatywa oddolna, która wyszła od lokalnej grupy liderów społeczeństwa obywatelskiego zrzeszonych w Sopockiej Inicjatywie Rozwojowej[29]. Zyskali oni wsparcie radnych, co nawet przy wstrzemięźliwej postawie prezydenta miasta pozwoliło na realizację pomysłu[30]. W efekcie budżet Sopotu na 2012 r. zawiera już projekty zgłoszone przez mieszkańców w procedurze budżetu obywatelskiego. Proces tworzenia budżetu na 2013 r. również zakłada zagospodarowanie części wydatków w tej formule.@page_break@

Zasady procedury budżetu obywatelskiego określono w uchwale Rady Miasta Sopotu z 11.05.2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Sopotu na temat budżetu miasta Sopotu na 2013 r.[31] Uchwała przewiduje trzyetapowy proces zgłaszania, weryfikacji i wyłaniania projektów przez mieszkańców, które następnie są wprowadzane do projektu budżetu miasta. Proces ten ilustruje schemat 1.

W przywołanej uchwale wskazano również, że środki na realizację projektów w ramach budżetu partycypacyjnego powinny być nie mniejsze niż 4 mln zł[32], co będzie stanowiło ok. 1% wydatków miasta[33]. Ponadto wskazano, że ze wsparcia powinny korzystać projekty o znaczeniu nie tylko ogólnomiejskim, lecz także lokalnym, czyli istotne dla mieszkańców każdego z czterech okręgów wyborczych, na które podzielony jest Sopot (miasto nie jest podzielone na dzielnice)[34]. Nie przewidziano natomiast ograniczeń, jeśli chodzi o tematykę zgłaszanych projektów, powinny się one jedynie mieścić w katalogu zadań miasta Sopotu, a zatem w zakresie działania samorządu gminnego i powiatowego (Sopot jest miastem na prawach powiatu).

Analiza projektów wyłonionych przez mieszkańców Sopotu do realizacji w 2012 r. wskazuje na ich zróżnicowany charakter, jednak przy dominacji projektów infrastrukturalnych, takich jak remont ulic, zagospodarowanie terenów na cele rekreacyjne czy budowa ścieżek rowerowych. Choć jednocześnie pojawiły się także projekty o odmiennym charakterze, takie jak wsparcie spółdzielni mieszkaniowych oraz małych firm sopockich prowadzących działalność w Sopocie (w zakresie pozyskiwania środków zewnętrznych, promocji, targów) czy dofinansowanie połączenia autobusowego łączącego Sopot z Gdańskiem[35].

3. Ramy prawne budżetu partycypacyjnego

Eksperyment sopocki należy uznać za pierwsze kompleksowe wdrożenie koncepcji budżetu partycypacyjnego w Polsce. Z prawnego punktu widzenia jest on również o tyle interesujący i wartościowy, że wskazuje ścieżkę proceduralną tworzenia lokalnego budżetu w formule partycypacyjnej. Podstawą prawną przywołanej wyżej uchwały Rady Miasta Sopotu był art. 5a ustawy o samorządzie gminnym[36]. Przepis ten deklaruje możliwość prowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, zarówno gdy wymóg taki wynika z przepisów szczególnych, jak i fakultatywnie – „w innych sprawach ważnych dla gminy”. Co istotne, art. 5a ust. 2 u.s.g. przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia w formie uchwały zasad i trybu prowadzenia konsultacji. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego[37].

Schemat 1
Procedura budżetu partycypacyjnego (obywatelskiego) w Sopocie

Źródło: Uchwała Rady Miasta Sopotu z 11.05.2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Sopotu na temat budżetu miasta Sopotu na 2013 r.


Klauzula „spraw ważnych dla gminy” mieści w sobie również, a wręcz w szczególności, kwestie dysponowania budżetem gminy. Poza tym brakuje przepisów, które stanowiłyby szczególną podstawę dla określania trybu i zasad prowadzenia konsultacji w sprawie projektu budżetu gminy i w ten sposób wyłączały zastosowanie przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym uregulowanie w uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. procedury wyrażania opinii mieszkańców w sprawie ulokowania wydatków gminy jest właściwe.@page_break@

Pewne wątpliwości budzi jednak inny element regulacji sopockiego budżetu partycypacyjnego. Problematyczne wydaje się mianowicie określenie w przywołanej wyżej uchwale Rady Miasta Sopotu kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 8.12.2011 r., „kompetencja organu gminy, określona w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmuje określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Istotnym jest, iż krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę. Są nimi mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu”[38]. Oznacza to, że uprawnienie zarówno do zgłaszania projektów, jak i do udziału w głosowaniu prowadzącym do wyłonienia ostatecznej listy projektów do realizacji nie powinno być ograniczone wyłącznie do osób posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miasta Sopotu. Prowadzi to do bezprawnego wyłączenia z udziału w konsultacjach osób ubezwłasnowolnionych i pozbawionych praw publicznych, na co art. 5a u.s.g. nie pozwala. W praktyce jest to problem marginalny, ale istotny pozostaje wniosek, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., nie może ustalać kręgu uczestników konsultacji, jako że jest to materia wyczerpująco uregulowana ustawowo.
 

Nie budzi natomiast zastrzeżeń wykorzystanie głosowania powszechnego jako narzędzia wyrażania opinii mieszkańców, co potwierdził wyrok NSA w Warszawie z 1.02.2001 r.[39] Kluczowym problemem prawnym wydaje się natomiast charakter prawny wyniku konsultacji. Innymi słowy, na ile można uznać wolę wyrażoną przez mieszkańców w toku konsultacji za wiążącą dla wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (jako organu dysponującego wyłączną inicjatywą uchwałodawczą w sprawie budżetu[40]) oraz rady gminy (jako organu właściwego w sprawie uchwalenia budżetu[41]). Załącznik określający szczegółowe zasady prowadzenia konsultacji stanowi m.in., że: „Do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego uznaje się te projekty, które uzyskały największą liczbę punktów, aż do wyczerpania puli środków finansowych przeznaczonych na budżet obywatelski” (§ 8 ust. 2). Jednocześnie wskazano, że: „Ostateczna realizacja projektów wskazanych przez mieszkańców nastąpi po zatwierdzeniu projektu budżetu miasta Sopotu na rok 2013 przez Radę Miasta” (§ 4 ust. 4).
 

Powyższe sformułowania nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na ile możliwe są odstępstwa od wyniku konsultacji. Wydaje się, że rozwiązanie tego problemu tkwi w istocie instytucji konsultacji. Jak to wyraził NSA w przywołanym wyżej wyroku z 1.02.2001 r.: „W wyniku konsultacji uzewnętrznia się natomiast opinia (życzenia, oczekiwania) mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu”. Istotą konsultacji jest zatem „omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii”[42]. Nie są natomiast substytutem referendum, które jest formą wyrażenia przez mieszkańców ich woli w sposób wiążący i obligujący organy gminy do niezwłocznej realizacji rozstrzygnięcia referendalnego. Konsultacje trudno uznać za formę demokracji bezpośredniej, w której członkowie wspólnoty samorządowej, „lokalny suweren”, decydują o sposobie rozstrzygnięcia sprawy poddanej pod konsultacje. Ustawodawca wyraźnie i celowo rozróżnił oraz odrębnie uregulował konsultacje i wspomniane referendum[43], co nie pozwala na traktowanie ich jako równorzędnych instytucji, szczególnie pod względem skutków prawnych.

W tej sytuacji, niezależnie od treści uchwały rady gminy określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji, należy przyjąć, że organy gminy nie są związane wynikiem konsultacji. Mogą wykonywać swoje kompetencje w sposób nieskrępowany wynikiem konsultacji. W konsekwencji, oznacza to, że nawet jeśli rada gminy w uchwale o zasadach i trybie konsultacji wyraźnie zagwarantuje ich wiążący charakter, będzie to postanowienie pozbawione skuteczności, a wręcz sprzeczne z prawem, ponieważ naruszające ustawowe kompetencje rady gminy. W szczególności nie będzie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej.@page_break@
 

Tak jednoznaczne wyjaśnienie wymaga jednak istotnego uzupełnienia. Przede wszystkim brak obowiązku realizacji postulatów wyrażonych w ramach konsultacji nie zwalnia organów gminy z obowiązku ich rzetelnego rozpatrzenia. Źródłem takiego zobowiązania może być np. ustawowe zadanie gminy w postaci „wspierania i upowszechniania idei samorządowej” (art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.). Przeprowadzenie konsultacji w sposób fasadowy czy całkowite zlekceważenie ich wyników niewątpliwie może podważać zaufanie obywateli do władz gminy, a nawet do idei samorządowej jako takiej. Z pozaprawnego punktu widzenia byłoby też zaprzeczeniem postulatów współzarządzania, demokracji partycypacyjnej czy demokracji deliberatywnej.

4. Jak regulować procedurę budżetu partycypacyjnego? Wnioski

Budżet partycypacyjny w Polsce rozwija się, jak na razie, w sposób ograniczony. Trudno na podstawie dotychczasowych, skromnych doświadczeń sformułować jednoznaczne postulaty czy potrzeby dotyczące regulacji tej instytucji w polskim prawie samorządowym. Podstawowe pytanie brzmi: czy zasadne byłoby przyjęcie ustawowej regulacji procedury budżetu partycypacyjnego?
 

Wydaje się, że pod pewnymi warunkami byłoby to celowe. Wprowadzenie procedury budżetu partycypacyjnego do przepisów ustawy o samorządzie gminnym mogłoby stanowić wyraźną zachętę dla korzystania z tego rozwiązania. Łagodziłoby też ewentualne obawy gmin, dotyczące legalności działań, które nie są szczegółowo uregulowane ustawowo. Dałoby też lokalnym grupom obywatelskim istotny argument w działaniach na rzecz wdrożenia budżetów partycypacyjnych. Z punktu widzenia mieszkańców gmin regulacja ustawowa pełniłaby też funkcję gwarancyjną – mogłaby skuteczniej zapewniać przejrzystość i rzetelność całej procedury. To szczególnie istotny argument, ponieważ brak takich gwarancji może w skrajnych przypadkach prowadzić do kompromitacji idei budżetu partycypacyjnego.

Przedmiotem regulacji mogłyby się stać przykładowo następujące kwestie:
– prawa uczestników procedury, np. prawo do zgłoszenia żądania wprowadzenia budżetu partycypacyjnego w danej gminie, które musiałoby zostać rozpatrzone (pozytywnie bądź negatywnie) przez radę gminy, wyraźne zagwarantowanie prawa do udziału w konsultacjach budżetowych nie tylko indywidualnym mieszkańcom, lecz także organizacjom pozarządowym (może to budzić wątpliwości w obecnym stanie prawnym);
– obowiązki organów gminy, dotyczące głównie informowania o rozpoczęciu i wynikach konsultacji, a także o sposobie opracowania i rozpatrzenia wyników konsultacji;
– gwarancje jawności i rzetelności procedury, w szczególności gdy jest ona przeprowadzana z wykorzystaniem powszechnego głosowania mieszkańców. Ewentualna regulacja ustawowa budżetu partycypacyjnego powinna jednak pozostać ramowa i fakultatywna. Należałoby pozostawić gminom szeroki zakres samodzielności w decydowaniu o szczegółowym przebiegu procedury na ich obszarze. Trudno bowiem mówić o uniwersalnym, skutecznym w każdych warunkach modelu procedury budżetu partycypacyjnego. Dlatego gminy powinny mieć możliwość dostosowania ogólnych ram ustawowych do lokalnej specyfiki, np. własnych doświadczeń w zakresie najbardziej skutecznych metod komunikowania się z mieszkańcami. Wyłącznie ramowy charakter regulacji pozwoliłby także w sposób bardziej elastyczny reagować na problemy czy błędy ujawniające się w toku procedury. Nie należy również narzucać gminom obowiązku wprowadzenia budżetu partycypacyjnego, np. poprzez ustawowe narzucenie wymogu rozdysponowania określonej części ich planowanych wydatków w tym trybie. Stanowiłoby to nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w sferę ich konstytucyjnie chronionej samodzielności.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>

Przypisy:
[1] UN-HABITAT, 72 Frequently Asked Questions about Participatory Budgeting, Quito 2004, s. 20.
[2] Tak: B. Guy Peters, J. Pierre, Governance without government? Rethinking public administration, „Journal of Public Administration Research and Theory” 1998/2, s. 227–243; G. Stoker, Governance as theory: five propositions, „International Social Science Journal” 1998/1, s. 17–28 (artykuł dostępny także w tłumaczeniu na język polski, zob. G. Stoker, Zarządzanie jako teoria: pięć propozycji, tłum. B. Kozina, „Zarządzanie Publiczne” 2008/4).
[3] Tak: S.P. Osborne, The New Public Governance?, „Public Management Review” 2006/3, s. 377–387.
[4] B.G. Peters, J. Pierre, Governance without government? Rethinking public administration..., s. 227–243.
[5] Zob. np. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna, Warszawa 2009.
[6] Zob. np. S. Besson, J.L. Marti (red.), Deliberative Democracy And Its Discontents, Aldershot 2006.
[7] W szczególności na podstawie przepisów ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Szerzej na temat zasad zlecania organizacjom pozarządowym wykonywania zadań publicznych zob. J. Blicharz, A. Huchla, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2008, s. 54–63.
[8] K. Koonings, Strengthening citizenship in Brazil's democracy: Local participatory governance in Porto Alegre, „Bulletin of Latin American Research” 2004/1, s. 83.
[9] B. Wampler, A Guide to Participatory Budgeting, w: A. Shah (red.), Participatory Budgeting, Washington 2007, s. 23.
[10] Zob. np. B. Wampler, Participatory Budgeting in Brazil: Contestation, Cooperation, and Accountability, Pennsylvania State University Press 2007; G. Baiocchi, Politicizing the Civic: Participatory Budgeting in Porto Alegre, w: P. Silva, H. Cleuren (red.), Widening Democracy: Citizens and Participatory Schemes in Brazil and Chile, Leiden 2009, s. 115–138.
[11] UN Department of Economic and Social Affairs, People Matter: Civic Engagement in Public Governance: World Public Sector Report 2008, United Nations 2009, s. 49–50.
[12] B. Wampler, Participatory Budgeting in Brazil..., s. 6.
[13] E. Montecinos, Democracia Participativa y Presupuesto Participativo en Chile: Complemento o Subordinación a las Instituciones Representativas Locales?, „Revista De Ciencia Politica” 2011/1, s. 63–89.
[14] G. Baiocchi, J. Lerner, Could Participatory Budgeting Work in the United States?, „The Good Society” 2007/1, s. 8–13.
[15] J. Hall, Participatory budgeting: Adults and young people making investments in their communities, „Journal of Urban Regeneration and Renewal” 2010/2, s. 135–146.
[16] Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Rocke, Participatory Budgeting in Europe: Potentials and Challenges, „International Journal of Urban and Regional Research” 2008/1, s. 175.
[17] B. Goldfrank, Lessons from Latin America's Experience with Participatory Budgeting, w: A. Shah (red.), Participatory Budgeting..., s. 100.
[18] B. Wampler, A Guide to Participatory Budgeting..., s. 22.
[19] D.P. Moynihan, Citizen Participation in Budgeting: Prospects for Developing Countries, w: A. Shah (red.), Participatory Budgeting..., s. 60.
[20] A. Novy, B. Leubolt, Participatory Budgeting in Porto Alegre: Social Innovation and the Dialectical Relationship of State and Civil Society, „Urban Studies” 2005/11, s. 2028–2029.
[21] C. Boulding, B. Wampler, Voice, Votes, and Resources: Evaluating the Effect of Participatory Democracy on Well-being, „World Development” 2009/1, s. 128.
[22] C. Boulding, B. Wampler, Voice, Votes, and Resources..., s. 128–129.
[23] B. Wampler, A Guide to Participatory Budgeting, w: A. Shah (red.), Participatory Budgeting..., s. 45.
[24] B. Wampler, A Guide to Participatory Budgeting..., s. 46.
[25] B. Wampler, A Guide to Participatory Budgeting..., s. 46.
[26] Szerzej zob. R. Górski, Bez państwa. Demokracja uczestnicząca w działaniu, Kraków 2007, s. 108–113.
[27] Ustawa z 20.02.2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.).
[28] Szerzej zob. D. Kraszewski, Dwa bieguny – różne krańce miasta, różni obywatele. Raport, Rybnik 2010.
[29] http://www.sopockainicjatywa.org.
[30] Szerzej na temat kulis inicjatywy budżetu partycypacyjnego i problemów, które pojawiły się w toku jej realizacji zob.: M. Gerwin, M. Grabkowska, Budżet obywatelski, w: Partycypacja. Przewodnik Krytyki Politycznej, Warszawa 2012, s. 100–111.
[31] Uchwała nr XIX/225/2012 Rady Miasta Sopotu z 11.05.2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Sopotu na temat budżetu miasta Sopotu na 2013 r., http://bip.umsopot.nv.pl/?id=93.
[32] § 1 ust. 2 załącznika do uchwały nr XIX/225/2012 Rady Miasta Sopotu z 11.05.2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych.
[33] Wzięto pod uwagę dane o wydatkach budżetu miasta Sopotu na 2012 r. (uchwała nr XV/160/2012 Rady Miasta Sopotu z 3.01.2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta Sopotu na 2012 r., http://bip.umsopot.nv.pl/?id=93).
[34] § 1 ust. 3 załącznika uchwały nr XIX/225/2012 Rady Miasta Sopotu z 11.05.2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych.
[35] Szczegółowe dane dostępne są na stronie internetowej: http://www.sopot.pl/eGmina/pl/cityzone/Publikacje/Biezace_informacje/modules/events/0010.html.
[36] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
[37] A. Szewc, Komentarz do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2012.
[38] Wyrok NSA w Warszawie z 8.12.2011 r. (II OSK 1562/1), niepubl.
[39] Wyrok NSA w Warszawie z 1.02.2001 r. (II SA 2817/00), niepubl.
[40] Art. 233 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).
[41] Art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
[42] P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006, s. 89.
[43] Ustawa z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.).