Brak możliwości sprawdzenia zgodności samowoli budowlanej z zapisami planu nie oznacza nakazu rozbiórki

Inwestor w 1976 r. wybudował samowolnie budynek letniskowy na działce oznaczonej Ls. W okresie budowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak nie zachował się i nie są znane zapisy dla tej działki (brak jest możliwości sprawdzenia zgodności z zapisami planu obowiązującymi w dacie budowy).

Jaka jest w tej sytuacji prawidłowa ścieżka ewentualnej legalizacji?

Jak należy rozpatrywać kwestię ochrony gruntów leśnych i wyłączenia z produkcji leśnej?

Czy brak (ewentualna odmowa) wyłączenia z produkcji leśnej może być podstawą do nakazania rozbiórki z oparciu o art. 37 ust. 2 s. Prawa budowlanego?

Odpowiedź

Brak możliwości sprawdzenia zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie budowy nie może oznaczać nakazania przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) – dalej s. pr. bud. z 1974 r. W świetle najnowszego orzecznictwa, należy weryfikować zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty orzekania, a nie z daty budowy samowolnie zrealizowanego obiektu.

Uzasadnienie

Na gruncie przepisów s. pr. bud. przymusowa rozbiórka przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 możliwa jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia oraz naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia art. 37 ust. 1 s. pr. bud. przeszła swoistą ewolucję w orzecznictwie sądów administracyjnych. Problem ten został poruszony w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 1978/10, LEX 1112024, gdzie stwierdzono, że początkowo NSA przyjmował, że dla oceny, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju decydujące znaczenie ma stan istniejący w czasie budowy przedmiotowego obiektu. Zwrotu w tak ukształtowanej linii orzecznictwa dokonano w wyroku NSA z 24 stycznia 2007 r., II OSK 205/06, LEX 505682, w którym przyjęto, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji.

Taki, nowy kierunek wykładni art. 37 ust. 1 s. pr. bud. znalazł następnie wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych – zob. wyroki: NSA z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, LEX 347963; NSA z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, LEX nr 597879; NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX 597928. Ostatecznie utrwaliła się więc linia orzecznictwa wyrażająca pogląd, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 s. pr. bud. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W związku z tym, w świetle przytoczonego orzecznictwa, nie jest właściwe sprawdzanie zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie budowy. Zasadność rozbiórki, na podstawie art. 37 ust. 2 s. pr. bud., z powodu pobudowania obiektu w miejscu podlegającym szczególnej ochronie prawnej wynikającej z przepisów szczególnych (o ochronie przyrody) potwierdził NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, LEX 483245. W orzeczeniu tym wskazano, że ocena przesłanki uzasadniającej rozbiórkę z innych ważnych przyczyn niż wymienione w art. 37 ust. 1 s. pr. bud. dokonywana jest według stanu prawnego w dacie orzekania przez organy administracji, nie zaś w dacie pobudowania obiektów. Organy administracji ustalając zatem istnienie ważnych przyczyn, zobowiązane są do zastosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania rozbiórki. W okolicznościach faktycznych sprawy, będącej przedmiotem rozważań NSA, były to przepisy dotyczące zakazów i ograniczeń istniejących na terenie parku krajobrazowego.

Obowiązującymi przepisami regulującymi kwestię ochrony gruntów leśnych są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) – dalej u.o.g.r.l. Ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne – zob. art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Przeznaczenie pewnego rodzaju gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody określonych podmiotów i następuje w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zob. art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. Ponadto przepisy u.o.g.r.l. wymagają, aby decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej na cele nieleśne została wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę – zob. art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. W świetle powyższego należy wskazać, że przepisy u.o.g.r.l. zawierają szereg ograniczeń związanych z gospodarowaniem i przeznaczeniem gruntów leśnych na cele nieleśne. Dlatego też wydaje się, że niespełnienie wymogów wynikających z tej ustawy, w szczególności nieuzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, może być uznane za ważną przyczynę, uzasadniającą zastosowanie art. 37 ust. 2 s. pr. bud.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)