Katarzyna Kubicka-Żach: Czy nowelizacja ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności rozwiązuje problemy, które pojawiły się po wejściu 1 stycznia w życie ustawy?
Dr Łukasz Sanakiewicz z Instytutu Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie: Problem z ustawą i podejmowanymi działaniami jest według mnie taki, że ustawodawca chciał na podstawie przepisów ustawy doprowadzić do wywołania określonych zmian w sferze stosunków własnościowych i stworzył regulację, która w sposób bezpośredni te skutki wywołuje. Chciał niejako „zastąpić” w tym zakresie władzę wykonawczą, wyeliminować wszelką uznaniowość. Całkowicie nie dało się jednak tego uniknąć, gdyż ustawa jako akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym nie może stanowić podstawy do ujawnienia zmian własnościowych w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, tym bardziej że ustawodawca uzależnił wystąpienie skutku w postaci przekształcenia od spełnienia szeregu przesłanek. Okazuje się, że w praktyce są znaczne problemy, które nie do końca odpowiadają intencjom ustawodawcy. Skoro ustawodawca chce osiągnąć określony cel, a praktyka pokazuje błędy i niedostatki dotychczasowej regulacji, musi tę ustawę nowelizować.
Po nowelizacji przekształceniu będą podlegały również inne nieruchomości na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi. Czy to dobrze?
Ustawodawca przesądza, że przekształceniu będą podlegały również nieruchomości zabudowane budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, o ile łączna powierzchnia użytkowa tych budynków nie przekracza 30 proc. powierzchni użytkowej wszystkich budynków.
Nie bierze jednak pod uwagę, że niektóre obiekty budowlane, które według dotychczasowej ścisłej wykładni wyłączały przekształcenie, nie posiadają swojej powierzchni użytkowej - np. banery reklamowe, kapliczki, urządzenia infrastruktury technicznej. Obiektem budowlanym jest również droga publiczna, która powinna do czasu jej wydzielenia wyłączać przekształcenie.
Takie rozwiązanie spowoduje również konieczność przeprowadzenia przez organy dodatkowego postępowania dowodowego, na co w sytuacji, gdy jedyną rolą organu na gruncie ustawy przekształceniowej winno być wydanie zaświadczenia, a nie decyzji administracyjnej, nie ma miejsca. W założeniach nowelizacja miała wyeliminować problemy związane z przekształceniem. Niemniej jednak tak sformułowane przepisy nie tylko nie rozwiążą istniejących problemów, ale mogą spowodować dodatkowe komplikacje.
Czytaj też: Przekształcenie użytkowania wieczystego stwarza problemy księgowe>>
Wątpliwości budzą rozstrzygnięcia dotyczące przedsiębiorców. Jak je rozwiać?
Problem jest przede wszystkim z pomocą publiczną. Ustawodawca podszedł kategorycznie do zapisów ustawy, przesądzając, że samo przekształcenie stanowi pomoc publiczną. Z drugiej strony istota pomocy publicznej i szerokie pojęcie przedsiębiorcy na gruncie prawa unijnego sprawiają przy tak masowym procesie problem dla właścicieli lokali mieszkalnych, którzy wynajmują mieszkania. Na gruncie prawa unijnego są oni przedsiębiorcami, a z punktu widzenia prawa polskiego wcale nie muszą mieć zarejestrowanej działalności gospodarczej. Takim osobom trudno jest zrozumieć, że są przedsiębiorcami i wymaga się od nich złożenia wniosków w sprawie pomocy de minimis.
Znane są sytuacje nietypowe, między innymi droga publiczna na terenie działki z osiedlem. Jak rozstrzygać takie przypadki?
Decydujący powinien być stan na 1 stycznia 2019 roku, z tą datą powinny być oceniane przesłanki. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli na działce, która pozostaje w użytkowaniu wieczystym, jest droga publiczna, to przekształcenie jest wyłączone. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych mogą one stanowić własność tylko podmiotów publicznych, czyli Skarbu Państwa i samorządów. Problem polega tu na tym, że przed 1 stycznia 1999 roku gminy mogły uchwałami zaliczać do kategorii dróg publicznych również drogi, których stan własnościowy nie był uregulowany. Po reformie ustrojowej stan prawny się zmienił i ustawodawca wyraźnie wskazał, że drogi publiczne mogą stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub samorządów. Pas drogowy winien być zatem wydzielony, a publiczny właściciel winien dążyć do rozwiązania użytkowania wieczystego i odzyskania pełni władztwa nad taką nieruchomością.
A co z osobami, które cały czas czekają na zaświadczenie o przekształceniu i nie są pewni, czy ono w ich przypadku nastąpiło?
Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stanowią środki publiczne. Jeżeli nieruchomość przekształceniu nie uległa, to taka opłata powinna zostać wniesiona. Nieco mniejszy problem jest z opłatami przekształceniowymi, bo ustawodawca wydłużył termin na ich wniesienie do końca lutego 2020 roku. Osoby, które nadal czekają na zaświadczenia, jeżeli okaże się, że ich nieruchomość nie uległa przekształceniu, będą musiały nadal uiszczać opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Mogą oczywiście złożyć wniosek o wydanie stosownego zaświadczenia, niemniej jednak, jeżeli nieruchomość nie spełnia przesłanek do przekształcenia organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
Jest wiec ryzyko, że obywatel będzie płacił z odsetkami?
Może być takie ryzyko, jeśli stosowna opłata nie została wniesiona. Oczywiście, jeśli została wniesiona, a nieruchomość nie uległa przekształceniu, to organ we własnym zakresie ją przeksięguje i negatywnych konsekwencji nie będzie. Pojawi się problem z osobami, które opłaty nie uiściły. Ustawodawca tu chyba nie do końca zdawał sobie sprawę z konsekwencji przyjmowanych rozwiązań. To pierwszy na tak szeroką skalę proces uwłaszczeniowy, a przyjęta procedura całkowicie odbiega od dotychczas stosowanych rozwiązań, które miały miejsce w obecnych uwarunkowaniach ustrojowych i gospodarczych.
W myśl rozwiązań przewidzianych w ustawie, skutek w postaci przekształcenia wynika wprost z ustawy, a zaświadczenie służy jedynie ujawnieniu tego skutku w księdze wieczystej. Ustawodawca nie przewidział jednak, co w sytuacji, kiedy zaświadczenie okaże się wadliwe. Na przykład zakwestionuje je sąd powszechny na etapie jakiegoś postępowania. Do tej pory uwłaszczenie było dokonywane na podstawie decyzji, tu samo zaświadczenie nie tworzy sytuacji prawnej, nie ma również charakteru deklaratoryjnego, a zmiana wynika wprost z ustawy. Każdy może więc powoływać się na wywołanie skutków prawnych niezależnie od tego, czy zaświadczenie zostanie wydane. To chyba jeden z najpoważniejszych zarzutów do ustawodawcy, biorąc pod uwagę charakter przekształcenia i jego skutki.
Pojawiają się pytania, czy zmiana nazw ulic ma wpływ na uwłaszczenie?
Zmiany ulic nie mają wpływu z punktu widzenia prawnego dla nieruchomości. Decydują tu zapisy Kodeksu cywilnego. To zmiana czysto techniczna i nie ma znaczenia z punktu widzenia samego przekształcenia. Mogą pojawić się problemy z doręczaniem zaświadczeń wysłanych pod dotychczasową nazwę ulicy, niemniej jednak zakładam, że operatorzy pocztowi są gotowi na taką sytuację.
Czy osoby, które składają wniosek, żeby przyspieszyć wydanie zaświadczenia, powinny w nim wpisywać numer działki, czy urząd sam powinien je odszukać?
To zależy od organu właściwego do wydania zaświadczenia, sama ustawa nie zawiera żadnych wymagań co treści wniosku. Ministerstwo zamieściło na swojej stronie internetowej wzór wniosku, niektóre samorządy stosują jednak wzory opracowane we własnym zakresie. Z punktu widzenia wymagań dla pisma kierowanego do organu, ważne jest jedynie precyzyjne określenie, kto je składa i jakiego działania od organu oczekuje. Ważne też, żeby było ono podpisane oraz zawierało adres do korespondencji.
Jeżeli jest oddzielna księga dla garażu i mieszkania, to czy składa się dwa osobne wnioski?
Użytkowanie wieczyste obejmuje tylko nieruchomości gruntowe, a o wyodrębnieniu prawnym gruntu decyduje księga wieczysta. Zasada jest taka, że jedna księga powinna dotyczyć jednej nieruchomości. Jeśli ktoś był użytkownikiem wieczystym kilku nieruchomości, powinien złożyć tyle wniosków, ile o zaświadczeń się ubiega. Garaże muszą się znajdować na nieruchomości, gdzie znajduje się budynek mieszkalny. Nieruchomość zabudowana samym garażem przekształceniu nie podlega. Jeśli nieruchomość gruntowa pod lokalem i pod garażem mają tę samą księgę wieczystą, to należy złożyć jeden wniosek. Nie ma tu znaczenia, że dla lokalu mieszkalnego i dla garażu prowadzone są odrębne księgi. Są to bowiem nieruchomości lokalowe, stanowiące odrębny przedmiot własności, a przekształceniu podlega jedynie prawo do nieruchomości gruntowej.
Czy Pana zdaniem samorządy skorzystają finansowo na przekształceniu, czy stracą?
Z punktu finansowego w długiej perspektywie z pewnością stracą. Ustawodawca wbrew dotychczasowym wskazaniom Trybunału Konstytucyjnego nie zapewnił samorządom żadnej możliwości zrekompensowania utraconych z tego tytułu wpływów. Z puntu widzenia systemowego istotną stratą wynikającą z ustawy jest również to, że ustawodawca zignorował istotę instytucji użytkowania wieczystego, której podstawową zaletą jest to, że prawo to jest prawem celowym – w praktyce dzięki niemu samorządy mogły mieć dodatkowe narzędzie do realizacji zadań. Choćby tych związanych z prowadzeniem gminnego zasobu mieszkaniowego, poprzez oddawanie swoich nieruchomości w użytkowanie wieczyste na cel mieszkaniowy.
Dzisiaj nie mają takiej możliwości, a było to o tyle wskazane, że jeśli podmiot prywatny, któremu grunt został przekazany, nie realizowałby tego celu, gmina odzyskałaby pełną własność do nieruchomości. Moim zdaniem rozwiązanie przyjęte w ustawie nie było najwłaściwsze, również biorąc pod uwagę równolegle prowadzone działania nad sztandarowym rządowym programem mieszkaniowym, który zakłada, że użytkowanie wieczyste ma być podstawową formą obrotu nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe.
Czytaj też: Mniej w kasach gmin po przekształceniu użytkowania wieczystego>>
Nowelizacja ma obowiązywać z mocą od 1 stycznia. Czy tu dostrzega Pan jakieś ryzyko?
Zasadniczym problemem jest również to, że nowelizacja miałaby wejść w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2019 r. Takie rozwiązanie w mojej ocenie jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. Podważa ono w szczególności zaufanie obywateli do państwa. Jest to o tyle istotne, że ustawodawca zmienia zakres przedmiotowy ustawy. Może więc okazać się, że organ zdążył już wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu, a dany podmiot po 1 stycznia 2019 r. sprzedał prawo użytkowania wieczystego, którego wartość rynkowa jest niższa niż wartość prawa własności. Obecnie w wyniku nowelizacji może okazać się, że już od 1 stycznia 2019 r. był on właścicielem. W takiej sytuacji nowelizacja powoduje, że dokonana przez taki podmiot czynność prawna była wadliwa, ale również ponosi on szkodę, której ustawodawca nie może zrekompensować. W demokratycznym państwie prawa nie powinno mieć miejsca na rozwiązania ustawowe, które w tak istotny sposób godzą w pewność obrotu prawnego.
Cena promocyjna: 103.2 zł
|Cena regularna: 129 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
