Artykuł z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 12/2009 (cz. 1)

Współcześnie działalność administracji publicznej zwłaszcza samorządu terytorialnego bardzo daleko wykracza poza klasyczną sferę porządkowo reglamentacyjną (imperium), koncentrując się szeroko na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społecznych i zarządzaniu rozwojem, co w znacznym stopniu polega na stosowaniu działań niewładczych, z wykorzystaniem majątku publicznego (dominium). Determinacja prawna działań administracji jest wtedy znacznie luźniejsza, nie jest zatem wymagana szczegółowa podstawa prawna. Status ustrojowy samorządu oparty jest na jego odrębnej od państwa podmiotowości w prawie publicznym, co gwarantuje mu samodzielność w podejmowaniu zadań publicznych, również tych, które są ujęte w prawie pozytywnym pod postacią klauzuli generalnej. Artykuł 7 ust. 1 in principio i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym stanowią samodzielną podstawę do podejmowania przez gminę działań organizatorskich i wykonawczych.

Stawiam tezę, że dawniejsze osiągnięcia nauki prawa administracyjnego, te z okresu Polski Ludowej, stanowią dzisiaj coraz bardziej istotną barierę rozwoju instytucjonalnego naszego państwa i przeszkodę dla koniecznych zmian w legislacji administracyjnej, a także barierę dla przekształceń orzecznictwa sądowego oraz co najgorsze dla rozwoju doktryny prawa administracyjnego. W sferze nauki prawa administracyjnego bowiem zabrzmi to prowokująco poza okresem stalinowskim w istocie rzeczy panowała w PRL-u dość daleko idąca wolność badań i publikacji, choć oczywiście nie dotyczyło to wszystkich osób i środowisk uprawiających działalność naukową w tej dziedzinie (zwłaszcza zaś części przedwojennej profesury, która po 1944 r. chciała powrócić do pracy naukowej), a także nie miało zastosowania do wszystkich obszarów badań.

Według mojej pamięci znacznie większe znaczenie, aniżeli ograniczenia narzucone z zewnątrz, miała wtedy autocenzura środowiskowa, obecna dość powszechnie we wszystkich ośrodkach akademickich, a także odcięcie od literatury zachodniej, co niekiedy można było nadrabiać wyjazdami stypendialnymi. Uważam jednak, że w tamtym czasie rytualna deklaracja we wstępie do dzieła o wyższości ustrojowej socjalizmu nad resztą świata była w większości przypadków wystarczającym serwitutem na rzecz systemu, który poza tym pozwalał na pogłębioną, merytoryczną analizę obowiązującego prawa. Najwyżej publikacja pracy niezbyt „prawomyślnej” następowała w czasopiśmie branżowym o wąskim zasięgu czytelniczym albo w wydawnictwie akademickim. Ta harmonia załamywała się oczywiście zawsze tam, gdzie w grę miała wejść krytyka założeń ustrojowych, zwłaszcza doktrynalna[1].

Istotę jednak problemu, o którym staram się tu napisać, paradoksalnie stanowiło (i nadal stanowi) właśnie to, że bardzo duża część dorobku naukowego tamtego okresu nie przynosi także i dzisiaj wstydu autorom tych prac. Choć znaczna część tych prac zdezaktualizowała się z upływem czasu w naturalny sposób, wciąż dowodzą dobrego warsztatu. Więcej obecnie są szeroko przywoływane i cytowane w opracowaniach młodego pokolenia, i słusznie skoro przedstawiają w większości poważne osiągnięcia naukowe. W dziedzinach, którymi bliżej zajmowałem się przez lata (m.in. zagadnienia prawne gospodarki przestrzennej, ochrony środowiska i przyrody, problematyka zarządzania dużymi miastami), nie przyszłoby mi łatwo wskazać choćby jednego poważnego opracowania prawniczego z tamtego czasu, któremu dziś należałoby postawić zarzut „podejścia ideologicznego” (ale już inaczej było w dziedzinie ustrojowych problemów władzy lokalnej!). Także w sferze teoretycznej, najtrudniejszej z tego punktu widzenia, wiele jest opracowań, które zachowały wartość naukową. Wśród nich były też tematy najbardziej niewdzięczne, bo w wielu przypadkach niemal niewykonalne, prace, w których autorzy próbowali tworzyć nowe konstrukcje prawne i doktrynalne w dostosowaniu do panujących ówcześnie zasad ustrojowych. I by stało się zadość prawdzie były też „dzieła”, które wprost służyły uzasadnieniu tamtego ustroju i tamtych mechanizmów prawnych i państwowych lub wręcz stanowiły wyraz komunistycznej propagandy, dowodząc dobitnie, że nauka prawa administracyjnego należy do nauk dworskich. Ale niech nomina pozostaną odiosa, bo temat niniejszego tekstu jest inny.

Minęły lata, a rząd dusz w nauce i praktyce prawa administracyjnego pozostał przy środowisku, którego formacja intelektualna istniała w poprzednim okresie. Myślę, że do tego pokolenia i do tego środowiska należy bardzo wielu z nas. Więcej, to pokolenie wciąż nadaje ton także w wydziałach nadzoru urzędów wojewódzkich, w regionalnych izbach obrachunkowych i Ministerstwie Finansów, a także wcale nierzadko w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w Trybunale Konstytucyjnym. A nasi wychowankowie i uczniowie naszych wychowanków, ukształtowani tamtym paradygmatem postrzegania państwa i władzy, niosą dziś „kaganiec oświaty” następnym pokoleniom. Circulus vitiosus.

W moim przekonaniu zmiana ustrojowa, jaka nastąpiła w roku 1989, w nauce prawa administracyjnego nie przyniosła zatem przełomu doktrynalnego. Po prawdzie nie przyniosła nawet większego ożywienia doktrynalnego. Innymi słowy, choć zmieniły się podstawy konstytucyjne państwa, wpływ tych zmian na polską doktrynę administracyjną jest, choć dość rozległy, to powierzchowny. Wyrażam pogląd, że główną przyczyną tego stanu rzeczy jest właśnie godny skądinąd najwyższego uznania fakt, że zasadniczo nie mamy się czego wstydzić, gdy chodzi o przeszłość naukową naszego środowiska. Tak więc dla większości z nas to, co dziś robimy, stanowi warsztatowo i intelektualnie zwykłą kontynuację prac, które prowadzimy od lat.

Oczywiście zauważamy zmiany zachodzące w przepisach i uwzględniamy te zmiany w podręcznikach, monografiach i artykułach. Problem jednak tkwi głębiej, w filozofii państwa i prawa, którą uprawiamy. Ośmielę się postawić tu hipotezę, że głównym źródłem widocznego konserwatyzmu naszego środowiska jest kontekst kulturowy, a w tym zwłaszcza indoktrynacja, której ulegało (i uległo) całe pokolenie.

Zdaje mi się, że to, co najbardziej pozostało w naszych głowach z nieodległej przeszłości, to z jednej strony obawa przed społeczeństwem obywatelskim, z drugiej obawa przed wynaturzeniami administracji. W rezultacie nasze prawo, orzecznictwo i doktryna są paradoksalnie w znacznym stopniu takie, jak kiedyś, gdy aparat miał być ex definitione mądrzejszy od społeczeństwa, lekarstwem zaś na ewentualne nadużycia władzy miało być jej ubezwłasnowolnienie.

Nasze prawo jest wciąż XIX-wieczne, choć od tamtego czasu radykalnie zmieniły się funkcje państwa i zwłaszcza samorządu terytorialnego. To co nowe w prawie publicznym regulacja zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców i to co najnowsze zarządzanie rozwojem[2] zazwyczaj bywa u nas normowane nadal przy użyciu dawnych technik regulacyjnych, adekwatnych do klasycznych funkcji porządkowo reglamentacyjnych władzy publicznej. Niestety, nawet wówczas, gdy chodzi o nowe zjawiska w zarządzaniu publicznym, główny nurt orzecznictwa i doktryny trzyma się kurczowo dawnych wyobrażeń co do funkcji prawa administracyjnego oraz klasycznych metod wykładni. Nie posuwa to do przodu nauki prawa administracyjnego i co znacznie gorsze widać, że zaczyna stanowić groźną przeszkodę w rozwoju kraju.

III

W powyższym kontekście nieco bliżej chciałbym ukazać problem, który ostatnio interesuje mnie najbardziej chodzi o status samorządu gminnego i w tym kontekście kwestię podmiotowości gminy w prawie publicznym, w szczególności zaś o zakres działania gminy i kompetencje jej organów, a także o znaczenie odróżnienia „podmiotu” (gmina) od „organu” (rada gminy, wójt). W moim przekonaniu ta kwestia kładzie się głębokim cieniem na efektywności nowego systemu zarządzania publicznego obowiązującego w Polsce po reformach w latach 1990 i 1998.

Pragnę tu od razu i mocno zaznaczyć, że na poziomie praktycznym chodzi mi tutaj o sferę dominium (a szerzej o działania nie władcze gminy)[3], a nie o sferę imperium, w której to dość oczywiste zawsze jest konieczne wskazanie szczegółowej podstawy prawnej rangi ustawowej[4]. Chodzi mi więc o status gminy jako osoby prawnej oraz zakres jej działania (jej zdolność prawną[5]) w sprawach niewymagających korzystania z kompetencji władczych. Na poziomie doktrynalnym chodzi zaś o konstrukcję podmiotowości w prawie publicznym i jej znaczenie dla definiowania statusu władz publicznych oraz zakresu ich odpowiedzialności.

Otóż mamy całą linię orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczącą tych zagadnień, z której wynika jednoznacznie, że w istocie rzeczy pozbawione znaczenia prawnego są przepisy art. 163 w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji, ponadto przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[6], a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 EKSL. Innymi słowy (i w dużym uproszczeniu, za które od razu przepraszam), w myśl tego orzecznictwa zadaniem publicznym ma być to jedynie, co zostało pozytywnie i konkretnie określone jako zadanie publiczne w przepisach szczegółowych; jeśli zaś takiego postanowienia szczegółowego nie da się odnaleźć, działanie gminy jest pozbawione podstawy prawnej (jest więc bezprawne). Dotyczy to zarówno samego zadania, jak i sposobu jego finansowania ze środków publicznych, co słusznie należy traktować jako dwie nierozdzielne strony tego samego medalu. Organom nadzoru nad samorządem (zwłaszcza zaś regionalnym izbom obrachunkowym), a także sądom orzekającym po tej linii myli się, niestety, „zakres działania” i „zadanie publiczne” z „kompetencją”.

Typowej, a w tym przypadku rzec można nawet kwalifikowanej, egzemplifikacji dostarczają przepisy art. 2 ustawy z 2005 r. o sporcie kwalifikowanym[7]. W art. 2 ust. 2 tej ustawy czytamy: „Jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego, z zastrzeżeniem ust. 3”. Ustęp 3 zaś ma brzmienie: „Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego”. Odpowiednie zmiany wprowadzono ustawą o sporcie także do ustawy z 1996 r. o kulturze fizycznej[8], której art. 1 ust. 2 uzyskał brzmienie: „Ustawa określa zasady działalności w sferze kultury fizycznej, a także zadania organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, klubów sportowych oraz innych podmiotów w zakresie zapewnienia prawidłowej realizacji procesu wychowania fizycznego, uprawiania sportu i rekreacji ruchowej oraz prowadzenia rehabilitacji ruchowej”. Z kolei art. 4 ust. 1 u.k.f. stwierdza: „Organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej”.

Otóż mimo że w myśl przepisu art. 2 ust. 2 u.k.f. „Cele[kultury fizycznej M.K.]realizowane są w szczególności poprzez: (2) sport (...)” sądy twierdzą, że taka regulacja nie jest wystarczająca dla wspierania przez samorząd sportu kwalifikowanego i (bezskutecznie) poszukują w ustawodawstwie innej jeszcze, „wyraźnej podstawy prawnej”[9]. I nie jest dla sądu wystarczająca w tej mierze uchwała rady gminy oparta na cyt. przepisie art. 2 ust. 3 u.s.k., która w granicach art. 6 i 7 ust. 1 u.s.g. ma szczegółowo określać zadanie publiczne, wskazując, jaki to cel publiczny (jaką „zbiorową potrzebę wspólnoty”) chce gmina zrealizować, wspierając sport.

Ten przykład jest dlatego kwalifikowany, że ukazuje regulację znacznie bardziej szczegółową, aniżeli jest zawarta w samym art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g., ale i tak sądy uważają ją za niewystarczającą. Przypomnijmy, że art. 6 u.s.g. głosi, co następuje: „1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. 2. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy”. Artykuł 7 ust. 1 u.s.g. zaś powiada, że „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

W szczególności [podkreśl. M.K.] zadania własne obejmują sprawy: (...)”. Pytanie w kontekście zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) brzmi, czy postanowienia art. 6 i 7 ust. 1 u.s.g., art. 163 Konstytucji, art. 4 ust. 2 EKSL są „prawem”, na podstawie i w granicach którego działają w naszym kraju organy władzy publicznej, czy też może nie są „prawem”, lecz zaledwie stanowią ogólną deklarację dobrych intencji ustawodawcy. Wspomniałem poprzednio, że w niniejszym tekście interesuje mnie sfera niewładcza działania gminy (sfera dominium), bo raz jeszcze to pokreślmy dla aktów władczych (imperium) zawsze będziemy poszukiwać szczegółowej podstawy prawnej. Tymczasem dla sfery niewładczej jest wystarczająca znacznie luźniejsza determinacja prawna, co od lat znajduje powszechną aprobatę w doktrynie prawa administracyjnego[10]; taką właśnie determinację, luźniejszą, ale przecież wyraźną i przez to wystarczającą, stwarzają cyt. przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g.

Sądom nie wystarcza jednak art. 6 i art. 7 ust.1 in principio u.s.g., nie wystarcza też art. 2 ust. 3 u.s.k. i podobne przepisy, których niemało w ustawach działowych. A powinno wystarczyć z oczywistym zastrzeżeniem konieczności przestrzegania przy podjęciu danego zadania wszystkich istniejących uwarunkowań prawnych. Oto m.in. podejmując działalność w danym zakresie, w takim stanie determinacji prawnej gmina może natknąć się na zarzuty z prawa antymonopolowego, z przepisów o pomocy publicznej itp. Jest wreszcie oczywiste, że gmina musi przestrzegać przepisów ustawy o finansach publicznych, prawa o zamówieniach publicznych lub ustaw pochodnych. Wreszcie nie wymaga dodatkowego podkreślenia, że podjęcie takiego zadania (zazwyczaj o charakterze gospodarczym) może nastąpić jedynie z uwzględnieniem zasady, iż przepis art. 6 u.s.g. (i także np. art. 2 u.s.k.) nie jest wystarczający jako podstawa podejmowania czynności o charakterze władczym. Ale przy uwzględnieniu wszystkich tych i innych zastrzeżeń cóż stoi na przeszkodzie, by gmina mogła wspierać sport, także kwalifikowany, jeśli z tym wiąże konkretnie określony cel, istotny dla danej społeczności lokalnej (np. budowanie identyfikacji społecznej i poczucia tożsamości lokalnej lub tworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego wokół osiągającego sukcesy klubu sportowego albo promocja miasta poprzez markę klubu)? I dlaczego gmina może wspierać Sztukę, Sportu zaś (kwalifikowanego) nie może?

Dlaczego zdaniem organów nadzoru gmina nie może bezpłatnie dowozić dzieci do szkoły z odległości bliższej niż 3 kilometry[11], dlaczego nie wolno jej dbać o estetykę miasta poprzez wspieranie indywidualnych właścicieli budynków, którzy inwestują w remont elewacji[12] (ale może wspierać indywidualnych pasażerów, dotując bilety tramwajowe i autobusowe, choć przecież nie ma póki co ustawy o lokalnym transporcie publicznym, nie ma więc szczegółowej podstawy prawnej, której tak pilnie poszukują organy nadzoru)?

Dlaczego gmina nie może też wspierać własnymi działaniami inwestycyjnymi rozwoju szkolnictwa wyższego na swoim terenie, skoro od tego zależy jej rozwój cywilizacyjny[13], prawo zaś pozwala gminie podejmować działania na rzecz rozwoju lokalnego art. 10 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce komunalnej, art. 2 i art. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju?

Wreszcie dlaczego organ nadzoru i sąd wdają się w ocenę celowości działania gminy, skoro Konstytucja i ustawa dopuszczają jedynie kontrolę legalności?[14] Czyżby uważały władze gminy za głupków, którzy nie są w stanie zidentyfikować spraw, które w konkretnej gminie mają „znaczenie publiczne” i to w takim stopniu, że warto przekazać na ten cel określone środki finansowe z budżetu gminy?[15]

Uczymy studentów, że tym m.in. różni się zakres działania gminy od zakresu działania powiatu, iż w tym drugim przypadku mamy do czynienia z enumeracją szczegółową, co oznacza, że podstawą podjęcia działania musi być zawsze konkretny przepis ustawy, gmina zaś działa w ramach generalnej kompetencji do „zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 u.s.g.)[16]. I w tym zakresie może sama określać, co stanowi w danej sytuacji cel publiczny o znaczeniu lokalnym oraz podejmować różne zadania służące realizacji tego celu, przy czym musi wskazać i uzasadnić, o jaką konkretnie korzyść dla interesu publicznego chodzi[17].

Przeczytajmy raz jeszcze przepis art. 7 ust. 1 u.s.g., by przeprowadzić jego uproszczoną analizę dogmatyczną:„Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: (...)”. Z przepisu tego wynika bez wątpliwości, że po pierwsze gmina wykonuje zadania własne, po drugie jednym z jej zadań własnych (dodajmy najważniejszym, co potwierdza art. 166 ust. 1 Konstytucji) jest właśnie „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty”, po trzecie lista „spraw”, składających się na to „zadanie” jest tylko przykładowa. Nie może budzić wątpliwości, że art. 7 ust. 1 in principio ustala konkretne zadanie gminy: jest nim właśnie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Aby postawić kropkę nad „i”, przywołajmy tu jeszcze art. 18 ust. 1 u.s.g.: „Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej” oraz cyt. już wyżej art. 6 u.s.g., zwłaszcza zaś jego ust.2: „Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy”.

Jednak sądy i organy nadzoru często negują zdolność (uprawnienie) gminy do samodzielnego ustalania, że dana „sprawa” ma dla tej lokalnej wspólnoty samorządowej „znaczenie publiczne” albo że służy „zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty” lub „rozwojowi gminy”, negują bowiem samoistne, materialnoprawne znaczenie art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 i 3 u.z.p.p.r. Widać, że niekiedy organom nadzoru i sędziom myli się podstawa do podejmowania działań władczych z możliwością działania w sferze dominium w całym zakresie odpowiedzialności gminy za sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a także co jeszcze bardziej zawstydzające obowiązek gminy z jej uprawnieniem[18].

Często w uzasadnieniu owej restryktywnej polityki nadzorczej jest przywoływany wspomniany już art. 7 Konstytucji[19]. Dzielni inkwizytorzy nie zauważają jednak, że jego znaczenie jest bardziej finezyjne, niż wygląda to na pierwszy rzut oka. Otóż organ władzy publicznej ma obowiązek, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji), działać na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza możność podejmowania tylko takich rozstrzygnięć i działań władczych, które są przez prawo wyraźnie dozwolone lub nakazane, wszystko inne bowiem jest bezwzględnie zakazane[20]. Zwraca uwagę wyraźne nawiązanie w tym orzeczeniu TK do „rozstrzygnięć i działań władczych”. Jest to oczywiste, ponieważ determinacja prawna działań niewładczych może być (i jest art. 7 ust. 1 in principio w zw. z art. 6 u.s.g.) znacznie luźniejsza[21].

Powiem wprost w 1990 r. wyzwoliliśmy gminy spod mechanizmów odgórnego decydowania, co ważne dla społeczności lokalnej, przyjęliśmy, że nadzór nad gminą opiera się na kryterium legalności, a kilkanaście lat później szybko zmierzamy z powrotem w kierunku kontroli celowości, w kierunku rad narodowych, które nb. przypomnę miały przecież przypisaną odpowiedzialność za rozwój społeczno-gospodarczy i kulturalny „swojego terenu”[22]. Wtedy to była fikcja i dziś też staje się fikcją samodzielność gminy. Wtedy jednak autorem fikcji był „system polityczny” i „zasady ogólne prawa administracyjnego” (zasada kierowniczej rolą partii komunistycznej, zasada jednolitej władzy państwowej, zasada centralizmu demokratycznego, zasada centralnego kierowania gospodarką narodową, zasada jednolitego funduszu własności państwowej). Dziś natomiast, w warunkach całkowitego odrzucenia tych rudymentów, autorstwo zwężającej wykładni należy do organów nadzoru i sądów, przy powiedzmy oględnie braku głębszego zainteresowania doktryny albo nawet przy aprobacie też oględnie niektórych jej przedstawicieli. Boimy się samodzielności komunalnej?

Jaka jest odpowiedź dzisiejszego „systemu”? Najprostsza, jaka może być, zarazem w tych warunkach najbardziej racjonalna, chociaż w moim przekonaniu zupełnie absurdalna: oto mimo wystarczających podstaw o charakterze ogólnym podejmuje się przygotowanie kolejnych ustaw szczegółowych po to tylko, by zaspokoić magiczną potrzebę znalezienia szczegółowego przepisu prawnego, jakby przepis ogólny (klauzula generalna z art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g.) nie był „przepisem prawa powszechnie obowiązującego”. Tak też akurat w tych dniach dzieje się w odniesieniu do kwestii wspierania sportu kwalifikowanego: aby przełamać opór władzy sądowniczej przygotowano projekt nowej ustawy o sporcie, szczegółowo regulujący zasady wspierania sportu kwalifikowanego.

Powyższy przykład pokazuje, że polskie rozwiązania, mimo zupełnie wystarczających podstaw konstytucyjnych i ustawowych, w praktyce zmierzają w kierunku ograniczenia samodzielności gminy. Wbrew postanowieniu art. 3 ust. 1 EKSL, że „Samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność [podkreśl. – M.K.] społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”, w przedstawionym ujęciu radykalnemu zawężeniu ulega „prawo”, a w ślad za tym – „zdolność” społeczności lokalnych do zarządzania swoimi sprawami. Dzieje się to poprzez wypieranie ogólnych podstaw prawnych i zastępowanie ich rozwiązaniami szczegółowymi i kazuistycznymi, również na tych obszarach, gdzie nie przewiduje się kompetencji władczych.

Rozwiązania szczegółowe, które przy działalności organizatorskiej są zazwyczaj niedoskonałe i najczęściej spóźnione, służą wiązaniu samorządu, by zawsze (również w sferze niewładczej) działał „w ramach i na podstawie prawa”, a nie tylko „w ramach prawa” (zauważmy: „w granicach określonych prawem”, a nie „na podstawie ustawy” głosi EKSL). W ten sposób następuje zanegowanie zasadniczych mechanizmów i sensu samodzielności komunalnej i w konsekwencji upodobnienie samorządu do hierarchicznie podporządkowanych organów administracji rządowej, które muszą działać nie tylko „w ramach”, lecz zawsze „na podstawie ustawy”. Jest chyba oczywiste, w kategoriach „zaspokajania potrzeb wspólnoty”, że takie podejście jest znacznie mniej skuteczne, aniżeli podejście otwarte, pozwalające samodzielnie określać cele (korzyści) publiczne i swobodnie dobierać środki do celów, z uwzględnieniem nikt tego nie kwestionuje różnych ograniczeń prawnych. Neguje się tym samym samodzielność gminy w ustalaniu kierunków działania i podejmowanych zadań, mimo że gmina widzi wtym korzyść (dla interesu publicznego), żaden zaś wyraźny przepis nie stoi temu na przeszkodzie i mimo wyraźnych podstaw do podejmowania takich działań zawartych we wspomnianych już wielokrotnie przepisach ogólnych, m.in. art. 6 i 7 u.s.g., art. 4 i 10 u.g.k., art. 3 pkt 3 u.z.p.p.r.

Dla porządku trzeba jednak wskazać, że istnieje też i odmienna linia orzecznictwa sądów administracyjnych, która traktuje poważnie zarówno art. 163 Konstytucji, jak i art. 6 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g.[23]

______________________________

Przypisy:

^{^[1]} Sam w tamtym okresie miałem wątpliwy zaszczyt doświadczyć tego mechanizmu kilkakrotnie, m.in. w 1986 r., gdy w „Problemach Rad Narodowych” próbowałem opublikować Raport końcowy z badań „Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej”, które prowadziłem wraz z dużą grupą współpracowników w latach 1982–1985 w ramach Problemu Węzłowego 11.10.VI. Prace przygotowane przez nasz Zespół zostały wydrukowane w niskonakładowym wydaniu „na prawach rękopisu” (Dział Poligrafii UW): „Model...”, t. 1–5 (1982–1985); część opracowań opublikowano także w czasopismach prawniczych i administracyjnych. Natomiast mój Raport końcowy (t. 5) okazał się dla „Problemów Rad Narodowych” nie do przyjęcia i Pani Redaktor Naczelna napisała nawet w tej sprawie oficjalny list do prof. Jerzego Harasimowicza – ówczesnego dziekana Wydziału Prawa i Administracji UW, że tekst ów podważa podstawowe zasady ustrojowe PRL, co zresztą obiektywnie rzecz biorąc było zarzutem jak najbardziej prawdziwym. Por. uwagi na temat ówczesnych stosunków: J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu (1981–1989), Warszawa 2009, zwłaszcza s. 11–15, 28–30, 45–58.

^{^[2]} H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 100–124, zob. też A. Zalewski, Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Warszawa 2007.

^{^[3]} Zob. ostatnio M. Bitner, M. Kulesza, Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2009/6 i cyt. tam szeroko literatura przedmiotu, krajowa i obca, oraz orzecznictwo.

^{^[4]} Ale też w nawiązaniu do głównego przesłania niniejszego wywodu pragnę w kwestii imperium wskazać, że warte co najmniej zauważenia jest rozróżnienie pomiędzy pojedynczą kompetencją władczą przypisaną ustawowo organowi jednostki samorządu terytorialnego a rozleglejszą „sferą władztwa” jednostki samorządu terytorialnego w danej dziedzinie zarządzania publicznego, także zawsze dekretowaną ustawowo i z granicami ściśle zakreślonymi przez ustawę, lecz jednak stanowiącą ujęcie znacznie szersze, pozwalające organom gminy skutecznie zrealizować złożone zadanie publiczne w tej dziedzinie, określone prawem.

Zauważa to na tle prawa planowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.10.2007 r. (II OSK 1191/07, LEX nr 400451): „Nie można podzielić poglądu, że każda czynność organu gminy w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty przedmiotowego władztwa, u którego podstaw leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności art. 3 ust. 1, oraz ustawy z 8.03.1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1. Inną natomiast kwestią jest ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę i ta kwestia podlega kontroli sądu administracyjnego”.

W kontekście powyższego warto przypomnieć preambułę oraz przytoczyć przepisy art. 4 ust. 4 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost., dalej: EKSL): „4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem; 5. W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych”.

Warto zauważyć, że w znacznie węższym zakresie, aniżeli odnośnie do władztwa planistycznego, na gruncie obowiązujących przepisów można mówić o władztwie podatkowym gminy, które ustawodawca de facto przekreślił, ograniczył je bowiem do poszczególnych kompetencji (choć nie musiał zwłaszcza trudno uznać, że wymaga tego art. 84 Konstytucji RP czytany w powiązaniu z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

^{^[5]} Trzeba przypomnieć, że na gruncie prawa polskiego zdolność prawna jest niestopniowalna. Można ją mieć lub nie. Osobom prawnym przysługuje ona zasadniczo w pełnym zakresie, ograniczenia zaś w tym względzie mogą wynikać z tzw. cech przyrodzonych tej osoby prawnej, z ustawy lub statutu osoby prawnej. Zob. J. Frąckowiak, w: M. Safjan (red.), System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2007, rozdział XV, s. 45–47.

^{^[6]} Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.

^{^[7]} Dz. U. z 2005 r. Nr 155, poz. 1298 ze zm., dalej: u.s.k.

^{^[8]} Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm., dalej: u.k.f.

^{^[9]} Tak w wyroku WSA w Gliwicach z 19.07.2006 r. (I SA/Gl 927/06, LEX nr 195716), w którym uznano, że „Art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie może być samodzielną podstawą przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych. Przepis ten ma charakter normy ogólnej i nie może być uznany za lex specialis stanowiący odrębną podstawę prawną przyznawania dotacji na rzecz klubów sportowych i wyłączający zasady przyznawania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, wynikające z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym”. A wszystko dlatego, że jak autorytatywnie stwierdził sąd „przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem sportu kwalifikowanego nie mieszczą się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i nie stanowią zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 6, art. 7 ustawy o samorządzie gminnym”.

Podobnie w wyroku NSA z 13.03.2007 r. (II GSK 303/06, LEX nr 400248 oraz ONSAiWSA 2008/3, poz. 52), gdzie stwierdzono, że „Wspieranie udziału klubu sportowego w rozgrywkach ligi zawodowej nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym”. „Nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, jakoby udzielenie kwestionowanej dotacji miało służyć wprost realizacji innych niż udział w lidze zawodowej celów, takich jak promocja miasta, popularyzacja dziedziny sportu czy kreowanie pozytywnych wzorców dla dzieci i młodzieży”.

^{^[10]}Najdokładniej problematykę tę w literaturze polskiej zgłębił w latach 60. ub. wieku Tadeusz Kuta T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji, Wrocław 1963 oraz Aspekty prawne działań administracji publicznej w organizowaniu usług, Wrocław 1969.

^{^[11]}Informacja z mediów (stacja TVN; program, w którym brałem udział): RIO we Wrocławiu wyczytała z art. 17 ustawy o systemie oświaty zakaz bezpłatnego dowożenia dzieci do szkoły z odległości bliższej niż 3 km, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi tylko to, iż gmina ma obowiązek bezpłatnego dowożenia dzieci z odległości dalszej niż 3 km.

^{^[12]} „Nie ma żadnego przepisu, który pozwalałby gminom na tego typu dotacje mówi prezes RIO we Wrocławiu. Z tego powodu uważamy, że takie wsparcie finansowe wspólnot nie jest niczym innym niż tylko pomocą dla osób prywatnych podnoszącą wartość nieruchomości prywatnych. Nie można więc jej zaliczyć do zadań własnych gminy”, „Rzeczpospolita” z 4.11.2004 r., tamże wyrok NSA w tej sprawie z 21.10.2008 r. (II GSK 411/08): „Ustawa o finansach publicznych ani przepisy szczególne nie określają, co rozumieć należy pod pojęciem cele publiczne, o jakich mowa w art. 176 ust. 1 u.f.p., lecz w literaturze przedmiotu zasadnie podnosi się, że realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty zbiorowej, nie zaś jednostkowych. (...) Zaspokajanie potrzeb określonej wspólnoty mieszkaniowej nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przez wspólnotę należy bowiem rozumieć wspólnotę gminy, a nie wspólnotę ograniczoną tylko do części ściśle określonego kręgu mieszkańców, na których w dodatku spoczywa ustawowy obowiązek partycypowania w kosztach związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej”. Zob. też wcześniejszy wyrok NSA we Wrocławiu w analogicznej sprawie przyp. 19.

^{^[13]} Uchwałą nr X/2949/2009 z 5.05.2009 r. Kolegium RIO w Rzeszowie stwierdziło nieważność uchwały budżetowej gminy S.W., która przeznaczyła środki na budowę kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej dla szkolnictwa wyższego, notabene czyniąc to w Strategii Rozwoju Gminy (por. art. 3 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.) i w ramach obowiązującego Programu Operacyjnego Polska Wschodnia, a więc w ramach mechanizmu stworzonego przez tę ustawę. Oczywiście, RIO domaga się od gminy innej jeszcze „szczegółowej podstawy prawnej”, której wg RIO nie dają ani przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g., ani art. 4 i art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej: u.g.k.), ani art. 90 ust. 1–2 ustawy o szkolnictwie wyższym, ani nawet art. 2 i art. 3 pkt 3 u.z.p.p.r. oraz Strategia Rozwoju Gminy i zatwierdzony Program Operacyjny, gdzie wspomniane przedsięwzięcie jest expresis verbis przewidziane: „Realizacja nowych inwestycji na potrzeby uczelni wyższych powinna być realizowana przez uczelnię wyższą we własnym zakresie, ze środków określonych w art. 94 ust. 1 pkt 10 oraz art. 98 ust. 1 prawa o szkolnictwie wyższym. Brak podstaw prawnych do realizacji przez gminę (...) budowy obiektów dla potrzeb uczelni wyższych, gdyż stanowią one zadania z zakresu szkolnictwa wyższego, realizowane przez uczelnię, a jednocześnie wykraczające poza zakres zadań własnych gminy” [podkreśl. M.K.], OwSS 2009/3, poz. 68. Por. także poniżej przyp. 16. Na szczęście wyrokiem z 20.08.2009 r. WSA w Rzeszowie (I Sa/Rz 629/09, niepubl.) stwierdzono, że „Wydatki inwestycyjne zaplanowane w zakwestionowanej uchwale dotyczą budynku dydaktycznego (...) na gruncie należącym do gminy S. (...) Gmina nie zamierza prowadzić działalności w zakresie szkolnictwa wyższego, lecz chce przygotować bazę dla potrzeb wykonywania tego szkolnictwa przez szkołę wyższą. W istocie zatem gmina chce realizować własne inwestycje, które będą służyć nie tylko uczelni wyższej, ale również mieszkańcom oraz rozwojowi gminy” [podkreśl. M.K.]. Oceniam, że RIO nie tylko dokonała błędnej wykładni zakresu działań miasta, ale wykroczyła poza dopuszczalny zakres sprawowanego nadzoru. Izba ma obowiązek badania uchwały budżetowej wyłącznie pod kątem jej zgodności z prawem (kryterium legalności). W tym bowiem przypadku RIO wypowiedziała się o sposobie wykonywania zadań przez gminę i dokonała oceny celowości wykonywania zadań własnych przez gminę, negując w istocie czynności prawne dotyczące rozporządzania mieniem gminnym (wybudowanie i udostępnienie inwestycji).

^{^[14]}Por. wyrok NSA w Lublinie z 17.03.1995 r. (SA/Lu 2303/94, LEX nr 24544 oraz OwSS 1996/1, poz. 26): „W zakresie sposobu uchwalenia budżetu gminy ograniczenia jej samodzielności wynikają głównie z przepisów ustawy z 5.01.1995 r. Prawo budżetowe, chociaż mogą być one zawarte również w przepisach innych ustaw, z tym że muszą to być ograniczenia wyraźnie sformułowane i nie mogą być wyprowadzone w drodze wnioskowania” [podkreśl. M.K.].

^{^[15]}Takich sytuacji jest wiele; negując samodzielne znaczenie art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g. oraz podobnych przepisów o charakterze ogólnym zawartych w ustawie o gospodarce komunalnej (art. 4 i art. 10) oraz w wielu ustawach działowych, w praktyce zarządzania organy nadzoru na szeroką skalę blokują rozwój lokalny. Trzymając się podanego wyżej przykładu szkolnictwa wyższego, można wskazać kuriozalne uzasadnienie wyroku NSA w Katowicach z 15.05.2000 r. (I SA/Ka 473/00, LEX nr 41966 oraz OwSS 2000/3, poz. 87): „Wprawdzie katalog spraw określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru zamkniętego, ale z faktu sprecyzowania zadań w odniesieniu do szkół niższego szczebla można zasadnie wyprowadzić wniosek, że pominięcie szkół wyższych było celowym zabiegiem ustawodawcy” [podkreśl. M.K.].

^{^[16]}Rada Miasta postanowiła ustanowić, w drodze uchwały, nagrodę „Społecznik Roku”, wskazując w uzasadnieniu, że celem tej nagrody jest „wzmacnianie na terenie gminy działań społecznych”, realizacja „idei budowy społeczeństwa obywatelskiego”, „wyzwalanie w mieszkańcach wrażliwości społecznej”. WSA w Rzeszowie w wyroku z 27.02.2008 r. (II SA/Rz 706/07, LEX nr 394051 oraz NZS 2008/3, poz. 53) z pełną powagą stwierdził, że „żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 17 i 19) nie stanowi wprost o możliwości ustanowienia przez radę gminy swojej nagrody za działalność społecznikowską”.

^{^[17]} Wyrok NSA w Gdańsku z 6.12.2000 r. (I SA/Gd 2038/99, LEX nr 48825 oraz OSP 2001/11, poz. 158, a także OwSS 2001/3, poz. 104): „Promocję miasta jako centrum turystycznego można uznać za zadanie własne gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeśli jej zakres (realny krąg potencjalnych klientów), forma, koszt i wiarygodność kontrahenta pozwala na racjonalne założenie, że wspólnota samorządowa osiągnie wymierne korzyści z napływu dodatkowej liczby turystów”, i dalej m.in.: „W sytuacji kryzysu w rybołówstwie morskim podstawą rozwoju Ł., decydującą o powodzeniu ekonomicznym mieszkańców, może być jedynie turystyka. W tym celu dużym nakładem środków zbudowano w Ł. port jachtowy i promocja tegoż oraz walorów wypoczynkowych miasta, szczególnie podczas nagłośnionego rejsu dookoła świata, może mieć podstawowe znaczenie dla sukcesu ekonomicznego portu i związanych z nim usług. Argumentacja RIO z odpowiedzi na skargę o braku związku między wielkością nakładów a konkretnymi korzyściami promocyjnymi nie przekreślała celowości tych wydatków dla rozwoju społeczności lokalnej”. I wreszcie: „Zarzuty strony skarżącej odnośnie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę RIO przepisów art. 6 i 51 cyt. ustawy o samorządzie gminnym były uzasadnione. Z powyższych unormowań wynika samodzielność gminy w prowadzeniu gospodarki finansowej i zasada objęcia zakresem działania gminy wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań tych należy zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, których katalog z art. 7 ustawy ma charakter otwarty (przykładowy)” [podkreśl. M.K.].

^{^[18]} Oto przykład z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 9.08.2007 r. (I SA/Łd 220/07, LEX nr 307045 oraz OwSS 2007/4, poz. 102), w którym chodziło o przeznaczenie środków gminy na remont drogi leśnej zwyczajowo używanej przez mieszkańców, ale będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu nadleśnictwa: „Wprawdzie do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty [podkreśl. M.K.], w tym zaś m.in. w zakresie dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.),
nie oznacza to jednak, że obowiązkiem gminy jest utrzymanie czy też partycypacja w kosztach remontu dróg o charakterze wewnętrznym, położonych na cudzym gruncie, nawet jeżeli służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy. Oznacza to zatem, iż gmina nie ma prawa finansować ze środków publicznych remontu tejże drogi” [podkreśl. M.K.].
Tu właśnie wyraźnie widać, jak Sądowi pomylił się obowiązek gminy z jej uprawnieniem...

I jeszcze przykład dotyczący uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie dofinansowania, w pewnym określonym zakresie, zadań podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wspólnoty mieszkaniowe jako podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać dotacje na zadania publiczne, inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego. Wskazano też, że budynki wspólnot to nieruchomości kilkudziesięcioletnie, wymagające znacznych nakładów, których współwłaściciele nie są w stanie zgromadzić, a wykonanie remontów wpłynie na poprawę estetyki miasta turystycznego K. Dla RIO oraz następnie WSA we Wrocławiu sama uchwała Rady nie była wystarczająca do uznania, że wskazany problem jest w K. „sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym”, stanowiąc tym samym „cel publiczny” w rozumieniu art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.). W wyroku I SA/Wr 1279/07 z 15.11.2007 r. (LEX nr 369929 oraz OwSS 2008/2, poz. 50) stwierdzono, że „Dotowanie realizacji zadań jednostki samorządowej musi dotyczyć zadań w ogóle należących do zakresu działania gminy”, natomiast „w ocenie Sądu za zadanie takie nie można uznać działalności określonej w uchwale Rady
Miejskiej”.

^{^[19]} Tak w cyt. wyżej uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie (II SA/Rz 706/07) – przyp. 16: „Stanowisko organu nadzoru znajduje także wsparcie w konstytucyjnej zasadzie legalizmu działania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że samorząd terytorialny należy zaliczyć do „władzy publicznej”. Jego działania zatem muszą posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji do działania uchwałodawczego rady gminy nie można w związku z tym domniemywać”. Oczywiście, skład orzekający WSA w Rzeszowie nie zająknął się nawet o istnieniu w ustawie o samorządzie gminnym przepisu art. 6 nie ma go: art. 6 u.s.g. nie jest „przepisem prawa”, jego ust. 1 nie zawiera ogólnej podstawy ramy prawnej do podejmowania przez gminę spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ust. 2 zaś nie wskazuje kompetencji do podejmowania w takich sprawach rozstrzygnięć, gdy brak jest szczegółowej podstawy prawnej w ustawach szczególnych.

^{^[20]}Postanowienie TK z 11.04.2007 r. (K 2/2007), OTK-A 2007/4, poz. 43.

^{^[21]} Zob. M. Bitner, M. Kulesza, Zasada legalizmu...

^{^[22]} Por. choćby art. 4 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z 20.07.1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185).

^{^[23]}Oto kilka przykładów:

Cyt. już poprzednio wyrok NSA w Lublinie z 17.03.1995 r. (SA/Lu 2303/94, LEX nr 24544 oraz OwSS 1996/1, poz. 26): „W zakresie sposobu uchwalenia budżetu gminy ograniczenia jej samodzielności wynikają głównie z przepisów ustawy z 5.01.1995 r. Prawo budżetowe, chociaż mogą być one zawarte również w przepisach innych ustaw, z tym że muszą to być ograniczenia wyraźnie sformułowane i nie mogą być wyprowadzone w drodze wnioskowania. Przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 16 ust. 3 i 4, a także art. 17 ustawy Prawo budżetowe, na które powołuje się skarga, nie zawierają zakazów dla rad gmin w zakresie dotowania przez nie m.in. organizacji społecznych, których działalność obejmuje teren gminy”. I druga teza tego samego wyroku (LEX nr 68933 oraz ST 1996/5, s. 69): „W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone dla innych podmiotów, przy czym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych na swoim terenie jest suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczane tylko przepisami ustaw” [podkreśl. M.K.].

Wyrok NSA w Katowicach z 22.09.1997 r. (I SA/Ka 1308/97, LEX nr 33220 oraz OSP 1998/7–8, poz. 133): „Przyznanie przez radę miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu, mieści się w ramach zadań własnych gminy, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym”.

Wyrok NSA w Warszawie z 17.05.2006 r. (II OSK 287/06, LEX nr 195698 oraz OwSS 2006/4, poz. 105): „Uchwalenie kodeksu etyki radnych należy do «spraw publicznych o znaczeniu lokalnym», niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 u.s.g.)”.

W wyroku WSA w Gliwicach z 6.10.2008 r. (IV SA/GL 487/08, LEX nr 464003) stwierdzono, że „Zapewnienie i ograniczenie dostępności do określonych produktów w szkołach, w których funkcjonują sklepiki, wpisuje się w cel szeroko pojętej ochrony zdrowia”. I druga teza: „Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa”.

Wyrok NSA z 12.10.2007 r. (I OSK 1237/07, LEX nr 356463): „Park ma służyć zaspokojeniu potrzeb wypoczynku i rekreacji wszystkich jego użytkowników (art. 7 ust. 1 pkt 12 w zw. z pkt 5 i 10 u.s.g.). Gmina jako właściciel parku ma prawo i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jego funkcjonowaniu. Jedyne ograniczenie, to by nie były to działania sprzeczne z prawem. Żaden przepis nie zabrania nadawania nazw parkom, nie ma więc racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takich możliwości i nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, skoro mieści się w granicach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej powierzonych gminom w trybie art. 7 powołanej ustawy” [podkreśl. – M.K.].

Zob. także wyrok NSA w Gdańsku (I SA 2038/99),
cyt. wyżej w przyp. 18.

Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 12/2009.