Absolutorium

Regulacje dotyczące absolutorium dla organów wykonawczych j.s.t. są bodaj najczęściej zmienianymi przepisami w ustawach samorządowych. Jest to konsekwencja inicjatyw ustawodawczych mających na celu bieżące naprawianie przepisów, by nie dopuścić do powtarzania się niemal corocznie patowych i często kompromitujących zdarzeń występujących w wielu samorządach podczas sesji absolutoryjnych. Mimo licznych korekt w dalszym ciągu mamy do czynienia z instytucją prawa samorządowego i finansowego bardzo dziwacznie skonstruowaną. To typowy przykład porażki legislatorów w poszukiwaniu apolitycznego rozwiązania dla wskroś politycznego organizmu jakim jest samorząd terytorialny. Czy ocena działalności organu wykonawczego j.s.t. z tytułu działalności finansowej przybierze postać oceny merytorycznej czy formę politycznej, bezkarnej hucpy, zależało i zależy wyłącznie od samych radnych. Zjawiska tego nie jest w stanie ograniczyć morze atramentu wylane w rozstrzygnięciach nadzorczych. Prowadzona od 20-tu lat „walka” r.i.o. i sądów administracyjnych o traktowanie procedury absolutoryjnej wyłącznie jako instytucji prawa finansowego jest całkowicie nieskuteczna. Zdaniem autora za wielość przypadków przekształcania się sesji absolutoryjnych w polityczne awantury, odpowiadają wyjątkowo niedoskonałe przepisy.

Zarząd j.s.t. (także wójt, burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest do przygotowania i przedstawienia do 20 marca br. odpowiednio sejmikowi lub radzie oraz równolegle Regionalnej Izbie Obrachunkowej:

  1. sprawozdania rocznego z wykonania budżetu za 2009 r. zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikających z zamknięć rachunków budżetu j.s.t. w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej oraz zestawienia dochodów własnych i wydatków nimi sfinansowanych jednostek budżetowych, które takie rachunki utworzyły;
  2. sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym.


Organ stanowiący j.s.t. powinien rozpatrzyć sprawozdanie i podjąć uchwałę w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego w terminie do 30 kwietnia br. Termin ten ma charakter instrukcyjny i niedotrzymanie go nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Jedną ze zgrabniejszych definicji absolutorium zawiera uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2004 r. (LEX nr 127241). Cyt. „Instytucja absolutorium stanowi ustawowo określony sposób kontroli organu stanowiącego nad wykonywaniem budżetu przez organ wykonawczy i jest wyrazem końcowej oceny działalności organu wykonawczego w tym zakresie. Nie może być efektem niezadowolenia rady z całokształtu działalności organu wykonawczego, ale musi ściśle odnosić się do wykonywania budżetu gminy. W procesie udzielenia absolutorium konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, jak wykonano planowany budżet, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań.”.

Praktyka dowodzi jednak, że jest to tylko czcza retoryka. Nie da się w stu procentach zrealizować budżetu j.s.t. chociażby w zakresie dochodów. Z kolei ocena, czy wyniknęło to z obiektywnych uwarunkowań, czy z czyjejś winy zawsze będzie subiektywna.

Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 15 maja 2003 r. (OwSS 2003/3/80) trafnie „instruuje” na czym polega ocena, którą radni winni dokonać przed podjęciem decyzji w sprawie absolutorium, cyt. „Ocena wykonania budżetu polega, między innymi, na porównaniu budżetu uchwalonego z wykonanym oraz wyjaśnieniu wszystkich przyczyn powstałych różnic, ustaleniu stopnia wykonania poszczególnych pozycji wydatkowych i dochodowych. Ocenie winny być również poddane kryjące się za pozycjami budżetowymi określone zadania (np. inwestycyjne, remontowe, socjalne itp.). Dokonywana w ramach rozpatrywania kontrola wykonywania budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest więc kontrolą wykonania zadań powiatowych (j.s.t.), które zostały w budżecie ujęte, przy uwzględnieniu następujących kryteriów: zgodności z prawem, zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, celowości i gospodarności.”

Absolutorium samorządowe jest nie tyle formą, co aktem kontroli rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa, wobec organu wykonawczego właściwej j.s.t. Waga uchwały absolutoryjnej jest jednak nader ograniczona. Istotna z punktu widzenia prawnego jest wyłącznie uchwała o nieudzieleniu absolutorium. Pozytywne absolutorium zwalnia organ wykonawczy z odpowiedzialności za wykonanie powierzonych mu zadań ale tylko przed organem uchwałodawczym. Nie zwalnia natomiast od odpowiedzialności, jeżeli w okresie późniejszym okaże się, że czynności realizowane przez dany organ były niezgodne z przepisami regulującymi kwestie prawidłowej gospodarki budżetowej lub spowodowały szkodę dla j.s.t. Tym bardziej, że brak jest (i bardzo dobrze) jakichkolwiek standardów kontroli prowadzanych przez radnych, nieważne czy w ramach działalności komisji rewizyjnej, innych komisji rady czy indywidualnej aktywności radnego. Inaczej mówiąc radny: lekarz, nauczyciel, rolnik itd. nie jest w stanie autorytarnie stwierdzić czy zarząd j.s.t. naruszył przepisy prawa przy realizacji budżetu i powinien np. z tego tytułu ponieść odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, bo po prostu się na tym nie znają. Z drugiej strony nieudzielenie absolutorium nie może wynikać z niezadowolenia (radnych) rady lub sejmiku z działalności organu wykonawczego w obszarach pozafinansowych. Powinno odnosić się wyłącznie do wykonania budżetu określonej j.s.t.

Absolutorium dla wójta, burmistrza (prezydenta miasta)

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) na pierwszy rzut oka dość klarownie stanowi (art. 18 ust. 2 pkt 4), że uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu jest wyłączną kompetencją rady gminy. Przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium, komisja rewizyjna (art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ), kontroluje wykonanie budżetu gminy i występuje do rady z odpowiednim wnioskiem. Treść projektu uchwały jest zdeterminowana treścią wniosku tzn. powinna być z nim tożsama. Jeżeli komisja zawnioskuje o udzielenie absolutorium to rada głosuje nad uchwałą, w której zawarta jest formuła, że udziela absolutorium, jeżeli zaś wniosek jest negatywny, w treści uchwały powinno się znaleźć określenie o nieudzieleniu absolutorium. Spełnienie tego warunku jest niezwykle istotne i ma wpływ na ważność procedury absolutoryjnej.

W tym miejscu daje się zauważyć paradoks. Komisja rewizyjna (niewielka część rady) została wyposażona w kompetencje umożliwiające zablokowanie podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Jeżeli komisja złoży wniosek pozytywny, sprawa staje się przesądzona. Rada nie będzie miała możliwości podjęcia uchwały niezgodnej z wnioskiem komisji rewizyjnej. Mało tego, rada de facto nie ma możliwości odrzucenia tej uchwały. Dezaprobatę dla wniosku komisji rewizyjnej radni mogą wykazać wyłącznie poprzez głosowanie przeciwko przyjęciu uchwały o udzieleniu absolutorium. W przypadku, gdy za jej uchwaleniem będzie mniej radnych niż bezwzględna większość ustawowego składu rady, uznaje się, że uchwała w sprawie absolutorium nie została podjęta co nie jest tożsame z jego nieudzieleniem. Konstrukcja przepisów powoduje, że komisja rewizyjna, składając wniosek o udzielenie absolutorium, zamyka możliwość radzie gminy podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), nawet wbrew faktom ustalonym w trakcie badania wykonania budżetu, zdejmując z niego tym samym zagrożenie odwołania go w drodze referendum z tego tytułu. Co prawda w roku bieżącym, z uwagi na bliskość wyborów samorządowych (mniej niż 9 miesięcy) nie ma to znaczenia. Tym razem emocje przy rozpatrywaniu sprawozdania z wykonania budżetu z pewnością będą nakręcane chęcią dyskredytacji obecnych włodarzy przez ich konkurentów przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi.

Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez właściwą Regionalną Izbę Obrachunkową. Opinia ta nie jest jednak wiążąca dla rady. O ile r.i.o. rzadko, a praktycznie nigdy nie podważają decyzji rady o udzieleniu absolutorium (chyba, że jest ona podjęta niezgodnie z procedurą), o tyle uchwały o nieudzieleniu absolutorium są każdorazowo oceniane i unieważniane (art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym ) jeżeli ich faktyczną podstawą jest argumentacja wyłącznie polityczna lub zdarzenia nie związane z gospodarką finansową. W przypadku, gdy r.i.o. stwierdzi, że wniosek komisji rewizyjnej wykracza poza zagadnienia gospodarki finansowej bądź zawiera nieprawidłowe lub nieprawdziwe argumenty, z pewnością będzie artykułowała symptomy lub wręcz zapowiedź ingerencji organu nadzoru w decyzję rady o nieudzieleniu absolutorium.

Ireneusz Krześnicki

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:

O absolutorium inaczej (cz. 2)

____________________________________________________________________________________________________________

Zachęcamy do zapoznania się z książką Magdaleny Tabernackiej pt.,,Negocjacje i mediacje w sferze publicznej",. W książce przedstawiono prawne, społeczne i psychologiczne uwarunkowania podejmowania negocjacji i mediacji w sferze publicznej, czyli w obszarze działań władzy wykonawczej, jak również sądowniczej i ustawodawczej.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl