Analizy w tej sprawie trwają na razie w zaciszu gabinetów. Jedynym sygnałem o tym, że coś się dzieje jest badanie Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości przeprowadzane w ramach Polsko-Węgierskiej Platformy Badawczej (IWS). Analizowano są rozwiązania, które już teraz obowiązują w innych państwach europejskich, m.in. Francji, Niemczech, ale także w Stanach Zjednoczonych i w kontekście orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, a także reformy przeprowadzonej na Węgrzech.
Pierwsze wnioski są m.in. takie, że sądy administracyjne powinny mieć możliwość zmiany decyzji organu administracji, w sytuacjach wyjątkowych, takich jak sprawy imigracyjne, gdzie zagrożone są prawa człowieka, czemu powinien dowodzić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jendka w tle ponowanie pojawia się kwestia przekazania części spraw z sądów powszechnych do administracyjnych. Tu warto przypomnieć, że w 2020 r., mówiła o takiej możliwości ówczesna wiceminister sprawiedliwości Anna Dalkowska, wskazując m.in. na sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Czytaj: Urząd "nie słucha", sąd administracyjny zmieni mu decyzję - szykuje się reforma>>
Tu za dużo, tam za mało? Sądy administracyjne pod lupą
Dalkowska mówiła wówczas o możliwości "ewentualnego przesunięcia sędziów orzekających w wydziałach ubezpieczeń społecznych do orzekania w innych obciążanych dużym wpływem wydziałach, np. gospodarczych lub cywilnych". Rozważane było także przekazanie na drogę postępowania administracyjnego niektórych wykroczeń, a także opłat wynikających chociażby z przejazdów bez biletów - przy wykorzystaniu instytucji administracyjnej kary pieniężnej. Co ważne całe te zmiany miały być cześcią kolejnego etapu reformy wymiaru sprawiedliwości - m.in. spłaszczenia struktury sądów powszechnych, wprowadzenia jednolitego statusu sędziego czy wreszcie sędzów pokoju. Projekty dotyczące tej ostatniej kwestii - prezydenckie i poselskie są już w Sejmie, projekty dotyczące zmiany struktury sądów zaplanowane są na drugi kwartał 2022 r.
Czytaj w LEX: Roszkiewicz Janusz, Znaczenie wolności gospodarczej w orzecznictwie sądów administracyjnych - wybrane problemy >
W MS prace analityczno-badawcze
Co w takim razie z sądami administracyjmi? Oficjalnie MS informuje jedynie, że zmiany w zakresie ich funkcjonowania, w tym zmiany modelu rozpoznawania spraw przez te sądy, wprowadzono w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z 7 kwietnia 2017 r. - Obecnie w Ministerstwie Sprawiedliwości trwają prace analityczno-badawcze nad oceną wejścia w życie usprawnień. Wnioski będą mogły stanowić podstawę do ewentualnej zmiany przepisów - dodaje resort.
W badaniach zleconych przez Instytut analizowano również i tę kwestię. - Aktualnie sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczące tak zwanych decyzji uznaniowych, np. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek ZUS. W wielu spośród tych spraw Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykonuje wiążących wskazań sądu administracyjnego i kilkukrotnie sprawa wraca do tego sądu, który co do zasady nic z taką sprawą nie może zrobić. Z reguły bowiem zachodzą istotne braki w materiale dowodowym sprawy. Inne sprawy dotyczące świadczeń ZUS trafiają do sądów powszechnych i tam są rozpoznawane od nowa; sąd powołuje biegłych, przeprowadzane inne dowody, co – w związku z przewlekłością postępowań wiąże się z frustracją osób ubiegających się o te świadczenia. Tych spraw w sądach powszechnych jest ogromna ilość. Z tego powodu zapewne pojawił się pomysł, by przesunąć je do sądów administracyjnych, ale przy równoczesnym rozwiązaniu orzeczniczym, które pozwalałoby na podejmowanie szybkich rozstrzygnięć sądowych - mówi Prawo.pl dr hab. Przemysław Ostojski, profesor Szkoły Wyższej Wymiaru Sprawiedliwości, który wykonywał te badania.
Zobacz procedurę w LEX: Musiał Krzysztof J., Doręczenia pism procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym >
Wskazuje on na przykłady z innych państw m.in. Holandii, czy Wielkiej Brytanii, czy nawet Niemiec, gdzie - jak mówi - sądy administracyjne w swoich orzeczeniach nakazują wydanie organowi administracji decyzji określonej treści. - Mogłoby też być tak, że sądy administracyjne orzekające w sprawach ubezpieczeń społecznych zastępowałyby organ w wydaniu określonej decyzji, np. jeśli uznałyby, że na podstawie zebranych dowodów są do tego podstawy. Funkcjonują takie modele w Europie Zachodniej, najlepszym przykładem jest Szwajcaria, a także Francja. W tym ostatnim państwie narodził się model orzekania reformatoryjnego, w którym sąd administracyjny - pierwotnie Rada Stanu - może w określonych kategoriach spraw zmieniać decyzje organów administracji publicznej - zaznacza prof. Ostojski.
Czytaj w LEX: Kwietko-Bębnowski Marek, Informatyzacja sądów administracyjnych >
Byleby "nie wylać dziecka z kąpielą"
Prawnicy zasadniczy problem widzą jednak w tym, jak takie zmiany będą przeprowadzane. - Sama optowałam za przekazaniem wszystkich spraw ubezpieczeniowych do sądów administracyjnych, gdyż sprawy te mają charakter spraw administracyjnych, a nie cywilnych, więc rozpoznawanie ich przez sądy powszechne wynika raczej z tradycji, niż z merytoryki - mówi prof. nadzw. dr hab. Agnieszka Góra-Błaszczykowska z Akademii Sztuki Wojennej w Warszawie, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
I ona prowadziła w tym zakresie badania naukowe. - Wykazały one, że wymagałoby to olbrzymich nakładów finansowych, przede wszystkich znaczącego zwiększenia obsady sędziowskiej w sądach administracyjnych. Sądy administracyjne, które dotychczas były uważane za bardzo sprawnie działające, także w porównaniu z sądami administracyjnymi innych krajów, stałyby się niewydolne - mówi. I przypomina, że do ich kognicji należy przecież wiele innych kategorii spraw, niezwykle istotnych z punktu widzenia obywateli, jak np. sprawy podatkowe. - Podatnikiem jest każdy z nas, każdy więc może potencjalnie stać się stroną postępowania przed sądem administracyjnym i oczekiwałby wówczas szybkiego i sprawnego rozpoznania swojej sprawy - dodaje.
Przywołuje przy tym statystyki, wskazując że spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest bardzo dużo, do sądów powszechnych wpływa ich rocznie nawet po ok. 150 tysięcy. - Tymczasem mamy tylko 16 sądów administracyjnych w Polsce i ok. 300 sędziów w skali kraju, z tego w WSA w Warszawie jest nas około 150. Z perspektywy liczby sędziów, trzeba podkreślić, że te sprawy zupełnie sparaliżowałyby sądy administracyjne - mówi.
Przypomina, że już obecnie WSA orzekają jedynie kasacyjnie, a nie merytorycznie, także w kilku rodzajach spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. - Przeniesienie do nich wszystkich spraw ubezpieczeniowych, wymagałoby uprzednich zmian Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i umożliwienie orzekania merytorycznego - mówi sędzia.
Na orzekaniu merytorycznym WSA mogą się potknąć
Również radca prawny dr hab. Mariusz Bidziński, prof. Uniwersytetu SWPS wskazuje, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są na pograniczu prawa administracyjnego i cywilnego. Pod względem zmiany kognicji nie widzi więc przeszkód merytorycznych. Jest jednak, jedno ale.
- Natomiast wziąłbym pod uwagę liczbę spraw i wpływ przeniesienia tych spraw na funkcjonalność i efektywność sądów administracyjnych. Zastanowić się należy czy nie spowoduje to wydłużenia okresu prowadzenia innych postępowań. Być może konieczne byłoby stworzenie nowej izby lub po prostu zwiększenie liczby etatów. To musi mieć oczywiście racjonalne wytłumaczenie i podstawy. Dla mnie będzie to uzasadnione, jeśli chodzi o sprawy z zakresu administracji, o ile celem będzie uproszczenie i przyśpieszenie postępowań - wskazuje prof. Bidziński.
Ma jednak wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygania. - Pomysł żeby sądy administracyjne mogły merytorycznie rozstrzygać i modyfikować decyzje organów administracji publicznej o ile zdaje się być atrakcyjną propozycją, to może wprowadzić sporo zamieszania i chaosu. Wyrok zmieniający niejako z automatu decyzję organu drugiej instancji oznaczać będzie jej zastąpienie i de facto zastępowanie organów w ramach administracyjnego toku postępowania. Rozwiązanie takie będzie spełniać zadanie, jeśli sąd będzie dokonywał w pierwszej instancji rozstrzygnięcia merytorycznego wyłącznie w ramach tych samych dowodów, jakie były przeprowadzone przez organy administracji I i II instancji - mówi.
Jak dodaje jeśli zmiany polegałyby na tym, że sąd administracyjny będzie mógł taki materiał uzupełniać to może pojawić się problem. - Dzisiaj też jest taka sytuacja, że jeśli WSA stwierdzi, że postępowanie wymaga uzupełnień, dodatkowych dokumentów to siłą rzeczą uchyla taką decyzje i przekazuje do ponownego rozpatrzenie organowi administracyjnemu. Efekt, takie rozwiązanie nic nie zmienia. Jeśli jednak koncepcja byłaby taka, że sąd rozpoznaje skargę na decyzję, ale wyręcza się pomocą ze strony organu - czyli uzupełnia poprzez nią materiał dowodowy, to mamy pomieszanie kompetencji niezależnego, niezawisłego sądu z organami, które siłą rzeczy są ukierunkowane na określone działanie - wskazuje. I dodaje, że jeżeli organ miałby uzupełnić dokumenty, których wcześniej nie uzyskał lub procedura została zrealizowana wadliwie, to będzie to prawdopodobnie dokonywał w taki sposób, żeby wykazać pierwotną tezę.
Czytaj: Nowelizacja procedury cywilnej może zatopić sądy rejonowe>>
Pomysłów wiele - problemem realizacja
Warto przypomnieć, że o ewentualnych zmianach w sądach administracyjnych mówiono też podczas II Kongresu Prawników Polskich wiosną 2019 r. Zaprezentowano wówczas propozycje zakładające m.in. wprowadzenie możliwości merytorycznego orzekania tych sądów i dodatkowego szczebla - sądu odwoławczego.
Radca prawny Rafał Stankiewicz, członek Krajowej Rady Radców Prawnych przypomina, że w raporcie przygotowanym na Kongres proponowano różne rozwiązania, które mogą wzmocnić uprawnienia sądów administracyjnych. - Jednak na dzisiaj nie można stwierdzić, że Konstytucja pozwala na wprowadzanie, choćby cząstkowych rozwiązań dających sądom administracyjnym prawo do merytorycznego orzekania - wskazuje.
- Oczywiście diabeł tkwi w szczegółach, więc zależy wszystko od tego co ewentualnie ministerstwo, czy parlament zaproponowałby w tej kwestii. Podobnie jest z kwestią kognicji. Jak patrzę na analizę tych spraw, na analizę charakteru orzeczeń sądów powszechnych to bez zmian w Konstytucji, nie udałoby się takiej reformy przeprowadzić. Kognicja sądów administracyjnych - w mojej ocenie - powinna opierać się na generalnej klauzuli, a nie wyliczeniu czynności, czy aktów, które podlegają właściwości sądów administracyjnych. Jest wiele obszarów w ogóle nieobjętych kontrolą sądownictwa, choćby obwieszczenia dotyczące refundacji leków. Nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych, a powinny. Gdyby była klauzula generalna, sąd sam mógłby ocenić co podlega, a co nie jego kognicji - dodaje mecenas.
Zaznacza, że sama kwestia odciążania sądów powszechnych jest głębszym problemem. Tam gdzie moglibyśmy uznać w jakichś obszarach, że sprawy należą do właściwości administracji to moglibyśmy je przesuwać. To wymaga jednak głębszego uzasadnienia. Być może można byłoby budować system np. przekazania spraw z zakresu ochrony konkurencji i regulacji sektorowej do sądownictwa administracyjnego, ale to wymagałoby stworzenia drugiej instancji dla spraw rozpatrywanych przez Prezesa UOKiK oraz prezesa np. Urzędu Komunikacji Elektronicznej - podsumowuje.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
