Trybunał Konstytucyjny na 14 marca wyznaczył ogłoszenie wyroku w sprawie nowelizacji przepisów o Krajowej Radzie Sądownictwa. Natomiast na 19 marca br. w Trybunale Sprawiedliwości UE zaplanowano rozprawę ws. pytań Sądu Najwyższego dotyczących m.in. zdolności Krajowej Rady Sądownictwa do wykonywania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów.
Czytaj: W przyszły czwartek TK oceni zmiany w KRS>>
....................................
Krzysztof Sobczak: Zacznijmy od analizy modelowej. Jeśli w państwie członkowskim Unii Europejskiej pojawia się problem prawny i trafia on równolegle do krajowego sądu konstytucyjnego i do Trybunału Sprawiedliwości UE, to który z tych organów powinien "ustąpić pierwszeństwa"?
Maciej Taborowski: Z perspektywy prawa unijnego nie ma takiego problemu, ani konieczności bezwzględnego czekania przez jeden z tych organów na rozstrzygnięcie drugiego. Te trybunały mogą działać równolegle i nie ma formalnego wymogu, by któryś z nich wstrzymywał swoje postępowanie.
Co się jednak stanie, gdy te dwa trybunały wydadzą orzeczenia wchodzące ze sobą w kolizję?
Wtedy powstanie bardzo poważny problem prawny. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest odpowiedzialny za badanie zgodności polskich przepisów z polską konstytucją. Do tego wyłączną kompetencję ma Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Sprawiedliwości ma natomiast za zadanie ocenić, czy przepisy regulujące obecnie status Krajowej Rady Sądownictwa nie naruszają zasady niezawisłości sędziowskiej z punktu widzenia standardów unijnych. Jest nawet takie orzeczenie w sprawie Melki i Abdeli, w którym Trybunał Sprawiedliwości pozwolił sądom krajowym z pierwszeństwem potraktować wątek badania konstytucyjności ustawy, czyli w sytuacji, gdy może zachodzić sprzeczność z konstytucją i sprzeczność z prawem Unii, zająć się najpierw sprzecznością z konstytucją. Jednak TSUE stwierdził, że wynik takiego postępowania przed sądem konstytucyjnym nie może naruszać prawa unijnego i nie może ograniczać sądów krajowych w stosowaniu zasady pierwszeństwa prawa UE.
Zobacz procedurę w LEX: Pytanie prejudycjalne sądu administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej >
No i co będzie, jeśli nasz Trybunał Konstytucyjny stwierdzi, że zmieniona ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa jest zgodna z konstytucją, a Trybunał Sprawiedliwości uzna, że te zmiany naruszyły prawo unijne?
Będzie to oznaczało, że TK nie dopatrzył się problemu w polskim systemie prawnym, ale będzie to naruszenie standardu unijnego. Powstanie wtedy problem istnienia dwóch zestawów prawnych, które będą ze sobą sprzeczne.
Czytaj: RPO ostrzega TK: postępowanie ws. KRS będzie nieważne>>
Co to będzie oznaczało w praktyce? Na poziomie unijnym i w Polsce.
Istnieje dość rozbudowane orzecznictwo TSUE, w sumie kilkanaście orzeczeń, z którego jasno wynika, że to co orzeknie w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny, nie będzie wiązać innych sądów krajowych, w tym Sądu Najwyższego, NSA i sądów powszechnych. Inaczej naruszałoby to prawo Unii. To jest standard wynikający z zasady pierwszeństwa i skuteczności prawa unijnego w postępowaniach krajowych. A więc kwestia konstytucyjności ustawy z perspektywy skutków w prawie unijnym nie ma większego znaczenia w tym sensie, że niezależnie od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym sądy i tak będą musiały orzekać zgodnie z prawem unijnym, odmawiając zastosowani ustawy o KRS w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z prawem UE.
Czytaj: Strasburg: Źle mianowany sędzia nie gwarantuje prawa do uczciwego procesu>>
Powstanie jednak inny, poważny problem. Z perspektywy unijnej, te sądy i ci sędziowie, którzy zostali powołani przy naruszeniu standardów, nie będą sądami w rozumieniu unijnym. To oznacza, że będą wyłączeni z europejskiej przestrzeni prawnej. Proszę sobie wyobrazić, np. jedna izba SN będzie w tej przestrzeni, a inna izba, ze względu na tryb powołania, nie będzie. Nawet nie chcę przewidywać, jak poważne problemy stworzy taka sytuacja w europejskiej przestrzeni prawnej i jaki to będzie miało wpływ na zaufanie do naszego systemu prawnego.
To jakie myślenie stoi za decyzją kierownictwa Trybunału Konstytucyjnego, które postanowiło na kilka dni przed posiedzeniem TSUE wydać orzeczenie w sprawie KRS, chociaż wcześniej bezterminowo i bez podania przyczyn odłożyło rozpatrywanie tej sprawy.
Trudno mi się wypowiadać za kierownictwo Trybunału i oceniać motywacje stojące za tą decyzją. Kluczową sprawą będzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Bierze pan po uwagę to, że zmiany w ustawie o KRS mogą być uznane za sprzeczne z konstytucją?
Nie mam zbyt dużej nadziei, ale trzeba przecież pamiętać o kontekście, w jakim to się dzieje. Chociażby takim, że nowa KRS została zawieszona w prawach członka europejskiej sieci rad sądowniczych, że ustawa została krytycznie oceniona przez Komisję Wenecką, że jest w tym zakresie orzecznictwo europejskich trybunałów.
Myśli pan, że ten kontekst będzie brany pod uwagę przez członków składu orzekającego w tej sprawie?
Nie wiem. Ale wiem, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE powinny mieć dla orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego znaczenie, ponieważ zgodnie z Konstytucją konieczne jest przestrzeganie wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Trzeba też pamiętać, że ewentualny wyrok Trybunału Sprawiedliwości odnoszący się do statusu KRS będzie precedensowym wyrokiem. Czegoś takiego jeszcze po stronie unijnej nie było. Nie wiemy na razie, czy i w jakim zakresie TSUE wyznaczy w tym zakresie standard wynikający z zasady niezawisłości sędziów.
Sprawdź w LEX: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - rola, struktura, kompetencje >
A ten wyrok TSUE w sprawie sędziów portugalskich nie wyjaśnił sprawy?
Owszem, to był ważny wyrok, ponieważ Trybunał Sprawiedliwości wziął w nim odpowiedzialność za status instytucjonalny sądów krajowych jako sądów unijnych, w tym za ich niezależność. Ewentualny wyrok w sprawie KRS będzie jednak pierwszym wyrokiem, w którym dojdzie do weryfikacji sposobu powoływania sędziów w państwie członkowskim. To byłaby nietypowa sytuacja z perspektywy prawa unijnego. Do tej pory takie zagadnienia miały znaczenie np. w procedurze prejudycjalnej. Tam pytania mogą zadawać tylko sądy w rozumieniu unijnym i przy tej okazji TSUE badał, jak ten organ jest powoływany i jakie ma gwarancje niezawisłości. Jednak sądy, takie jak SN, czy NSA w oczywisty sposób spełniały te kryteria. Gdyby doszło teraz do stwierdzenia, że jednak sposób powoływania przez „nową” KRS np. izby dyscyplinarnej SN jest niezgodny z tymi standardami, to byłoby to niewątpliwie precedensowe rozstrzygnięcie.
Ale jeśli te rozstrzygnięcia byłyby sprzeczne ze sobą, to któreś z nich byłoby "ważniejsze"?
Gdyby polski Trybunał Konstytucyjny uznał zmiany w ustawie o KRS za zgodne z konstytucją, to pojawi się z pewnością argument powołujący nadrzędność konstytucji w stosunku do prawa unijnego. To będzie się układało tak: polska Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, kwestie organizacji sądownictwa są kompetencją wewnętrzną państw członkowskich i w związku z tym unijny trybunał nie ma kompetencji do ingerencji w tej sprawie.
Prawdopodobnie ta argumentacja zostanie użyta przed TSUE 19 marca, ale czy może tam liczyć na uznanie? Czy krajowy sąd konstytucyjny może znieść zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed krajowym?
Nie sądzę, ponieważ widzieliśmy już taką próbę przy okazji postanowienia zabezpieczającego w sprawie ustawy o Sądzie Najwyższym. Tam jest taki punkt wyraźnie przypominający, i nie jest to nowa rzecz, tylko utrwalone orzecznictwo, że żadne wewnętrzne przepisy lub praktyka sądowa czy administracyjna, nie mogą stać na przeszkodzie lub jako uzasadnienie niewykonywania obowiązków wynikających z prawa unijnego. Czy to jest ustawa, wyrok sądu, czy Trybunału Konstytucyjnego, a nawet konstytucja, nie może tego utrudniać. Tak ten system jest skonstruowany. Żeby działać skutecznie, musi mieć pierwszeństwo. Z perspektywy unijnej sytuacja jest więc jednoznaczna.
Bez żadnych wyjątków?
W zasadzie tak. Chociaż nie jest też dobrym pomysłem, nadawanie temu pierwszeństwu wartości bezwzględnej, żeby nie stawiać żadnych granic. I w różnych krajach są dobrze znane orzeczenia trybunałów konstytucyjnych wskazujące na pewne ograniczenia w tym zakresie. Nasz Trybunał też te granice wyznaczał, mniej więcej tak, jak zrobił to trybunał niemiecki. Jednak sztuka polega na tym, by pogodzić te dwa przepisy w Konstytucji, czyli z jednej strony to, że Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczpospolitej, a z drugiej strony, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, bo przecież to też jest przepis konstytucyjny.
To generalny problem. A w przypadku tego sporu gdzie ta granica może być racjonalnie wyznaczona?
Jeśli chodzi o sądy, także Sąd Najwyższy i NSA, to trzeba pamiętać, że ich funkcjonowanie, w powiązaniu z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, jest jednym z najważniejszych elementów integracji europejskiej. To gdzieś tak od lat 70. ubiegłego wieku jest najmocniej chroniony element tego systemu. To, że sądy muszą mieć możliwość zadawania pytań unijnemu trybunałowi, muszą mieć możliwość zastosowania zasady pierwszeństwa prawa unijnego, że mają ten mandat europejski wynikający z prawa unijnego, pozwala zapewniać efektywność prawa unijnego w państwach członkowskich. To jest kluczowe dla integracji europejskiej i dlatego Trybunał we wspomnianym orzeczeniu "portugalskim" objął opieką sąd krajowy pod kątem niezawisłości. Bo tylko niezawisłe sądy przestrzegające standardów unijnych mogą spełniać funkcję prawidłowego stosowania i egzekwowania prawa Unii Europejskiej. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości "odpuściłby" taki kluczowy punkt w systemie, to cały ten szkielet integracji europejskiej oparty na wzajemnym zaufaniu, wspieranym przez system niezależnych sądów, ległby w gruzach. To by oznaczało, że Unia stałaby się inną organizacją, niż jest dzisiaj.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.