Raport: prawo tworzone szybko i byle jak

Prawo w tej kadencji stanowione jest w pośpiechu, bez konsultacji i bez analizowania społecznych i ekonomicznych skutków proponowanych zmian alarmuje Obywatelskie Forum Legislacji.

Stworzone przez kilka organizacji pozarządowych Forum od kilku lat monitoruje proces legislacyjny w Polsce. Właśnie ogłosiło swój szósty już raport, który obejmuje pierwsze trzy miesiące pracy obecnej większości rządzącej.

Wynika z niego, że po ukonstytuowaniu się rządu Beaty Szydło zaszła poważna zmiana w sposobie tworzenia prawa. - Aktywność legislacyjna przeniosła się z rządu do Sejmu. W okresie od 16 listopada 2015 do 15 lutego 2016 roku Sejm pracował głównie nad projektami przygotowanymi przez posłów Prawa i Sprawiedliwości, które stanowiły one 77 proc. wszystkich uchwalonych w tym okresie ustaw – czytamy w raporcie.
Jednak jego autorzy zauważają, że większość tych projektów w rzeczywistości przygotowana była przez rząd. – Naszym zdaniem przyjęto taką praktykę dla przyspieszenia i skrócenia procedury, ale także dla uniknięcia konieczności prowadzenia konsultacji społecznych i przygotowywania ocen skutków regulacji, co przy projektach rządowych jest wymagane, a przy poselskich nie – mówiła współautorka raportu adwokat Paulina Kieszkowska-Knapik podczas czwartkowej prezentacji raportu.

Tryby szczególne i szybkie

Jego autorzy dodają też, że w obserwowanym przez nich okresie dominującą cechą procesu tworzenia prawa stał się pośpiech. - W procedowaniu ustaw często stosuje się tryby szczególne (odrębne i pilne) oraz skraca, czasem ekstremalne wszelkie terminy – czytamy w opracowaniu. – A tymczasem skrócenie okresu pracy nad projektem ma wpływ na jakość uchwalonego później prawa – mówi Krzysztof Izdebski, współautor raportu. I dodaje, że tryb przyspieszony stosowany jest obecnie dość powszechnie, podczas gdy w większości przypadków charakter zmian tego nie uzasadnia. - Np. nad tak fundamentalnymi regulacjami jak nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym czy zmiany w systemie oświaty (sześciolatki) cały proces legislacyjny zamknął się w siedmiu dniach, a kolejne czytania w Sejmie odbywały się nawet tego samego dnia, podczas gdy regulamin wymaga 7 dni przerwy. Przyspieszenie procedur jest dopuszczalne w nadzwyczajnych przypadkach, ale teraz to jest niemal normą – mówi Krzysztof Izdebski.

Bez założeń, od razu projekt

Z raportu wynika także, że obecnie większość ustaw tworzona jest bez założeń. Zgodnie z par. 5 ust.1 Regulaminu pracy Rady Ministrów zasadą obowiązującą powinno być poprzedzenie etapu przygotowania projektu ustawy opracowaniem założeń, które omawiałyby najważniejsze problemy wymagające interwencji oraz koncepcje ich rozwiązania. Tymczasem w obserwowanym okresie rząd pracował nad założeniami do dwóch projektów ustaw oraz nad 29 projektami ustaw.

Zmiany bez konsultacji

Autorzy raportu stwierdzili też zdecydowane ograniczenie prowadzenia konsultacji publicznych w sprawie proponowanych zmian. Dzieje się tak przede  wszystkim wtedy gdy projekty faktycznie rządowe zgłaszane są przez grupę posłów partii rządzącej. - Ale także duża część rządowych projektów, gdzie jest to obowiązkowe, nie podlega konsultacjom – mówi kolejny współautor raportu Wojciech Klicki. I jako przykład podaje cztery projekty przygotowane w tym czasie przez Ministerstwo Sprawiedliwości, z których żaden nie został skierowany do konsultacji. – A były to bardzo ważne regulacje, jak zmiany w opłatach sądowych czy nowelizacja mająca cofnąć wprowadzoną niedawno reformę procedury karnej. Do tego zastosowano przy tych projektach tryb przyspieszony, co nie miało żadnego uzasadnienia – mówi. Zdaniem Wojciecha Klickiego nie można też mówić o konsultacjach projektu dotyczącego rozpoczynania nauki przez 6-latków. – No chyba, że uznamy za takie konsultacje spotkanie pani minister z państwem Elbanowskimi, którzy prowadzili kampanię społeczną w tej sprawie. Ale przecież to nie jedyna opcja w tej sprawie – komentuje.
A gdy już konsultacje projektu mają miejsce – zauważają autorzy raportu - to rzadko zgłaszane w ich ramach uwagi są brane pod uwagę. – Owszem, raporty z konsultacji są czasem publikowane, ale trudno z nich zorientować się, jaki był los zgłaszanych uwag – mówi współautorka raportu Katarzyna Sadło. I dodaje, że przeprowadziła ostatnio eksperyment wysyłając na dwa sposoby uwagi do pewnego projektu, a potem w raporcie z konsultacji nie znalazła o nich śladu.
Autorzy monitoringu zauważyli też, że ministerstwa niezwykle rzadko korzystają z możliwości przeprowadzenia konsultacji za pomocą elektronicznej platformy www.konsultacje.gov.pl. - Żaden z obserwowanych przez nas projektów nie był konsultowany za pomocą tego narzędzia – czytamy w opracowaniu.

Brak oceny skutków zmian

Autorzy monitoringu Przeanalizowali również dokumenty zwane „Ocena Skutków Regulacji”. – Zauważamy tu także regres w stosunku do OSR-ów ocenianych przez nas w okresie od maja do października 2015 roku – czytamy w raporcie. Jak podkreślają jego autorzy, do niektórych projektów w ogóle nie przygotowano OSR, co zazwyczaj skutkuje brakiem informacji o skutkach finansowych wprowadzanych rozwiązań. Tak było m.in. w przypadku projektu ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ustawy o zmianach w systemie oświaty, ustawy o zmianie ustawy o policji, zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jak mówi Grażyna Kopińska z Fundacji Batorego, we wszystkich kolejnych raportach Obywatelskie Forum Legislacji zgłaszało wiele uwag do procesu stanowienia prawa w Polsce. – Nigdy nie było w tej dziedzinie idealnie, ale teraz jest wyjątkowo źle – podsumowuje.

Treść raportu>>>

Zaproszenie na szkolenie: Zasady technik prawodawczych>>>