Rozmowa z Maciejem Berkiem, prezesem Rządowego Centrum Legislacji

Krzysztof Sobczak: Czy są na świecie jakieś uniwersalne wzorce tworzenia prawa? Takie, do których można się odnosić szukając rozwiązań w tej dziedzinie, budując system legislacyjny dla konkretnego państwa.
Maciej Berek: To jest bardzo ważny problem, który trzeba analizować zarówno w odniesieniu do rządowego jak i parlamentarnego etapu stanowienia prawa. To jest także pytanie o to, czy istniejący i podlegający stałej ewolucji w Polsce model tworzenia prawa należy kształtować całkowicie autorsko, czy także patrzeć na to, jak robią to inne państwa. To jest też kwestia, czy my jesteśmy w stanie przenosić rozwiązania z innych krajów, czy raczej powinniśmy poszukiwać rozwiązań własnych, specyficznych dla naszej sytuacji. Podstawowym naszym kłopotem z systemem stanowienia prawa jest nadal nie opanowana ilość zmian legislacyjnych. I szczerze mówiąc nie wiem, czy to jest możliwe do opanowania, ponieważ klucz do rozwiązania tego problemu jest raczej w sferze politycznej niż urzędniczej. Bo my już nie mamy takich przesłanek wewnętrznych czy zewnętrznych, które zmuszałby do intensywnej pracy legislacyjnej. Minął już przecież czas przygotowywań do wstąpienia do Unii Europejskiej, nie mamy już zmian wymuszonych przez nową konstytucję, a jeszcze wcześniej przez zmianę ustrojową, a ciągle polski prawodawca, czyli uprawnione do tego instytucje, mają w sobie nadmierną łatwość sięgania po zmianę prawa jako narządzie reakcji na rzeczywistość.

Nie będę bronił autorów tej nadmiernej liczby zmian w prawie, ale z przeprowadzonych niedawno międzynarodowych badań wynika, że to przypadłość charakterystyczna dla całej Europy Środkowo-Wschodniej, czyli państw które w ostatnim ćwierćwieczu przeszły transformację ustrojową. To ciągle jeszcze odreagowywanie tych przemian, czy przejaw pewnej niedojrzałości państwowo-politycznej?
Prawdą jest, że to zjawisko nie występuje tylko u nas. To pokazywały też swego czasu raporty publikowane w ramach programu „Sprawne państwo”. I geneza tego, że to zjawisko dotyczy szczególnie naszego regionu, jest chyba podobna. Po pierwsze jest to skutek poczucia jeszcze nie zakończonej budowy nowej struktury państwa i jego sprawności. Po drugie to wynika z impulsów zewnętrznych, bo przecież większość z tych państw, podobnie jak Polska, wstąpiła do Unii Europejskiej. A po trzecie, w mojej ocenie, jest to efekt wytworzenia się u prawodawcy i w grupie urzędników, którzy to państwo obsługują, tej wspomnianej wcześniej nadmiernej łatwości sięgania po zmianę prawa jako reakcji na to, co nie działa.

Istotnym czynnikiem jest też chyba pewien nacisk ze strony opinii publicznej i mediów, które przy różnych spektakularnych wydarzeniach domagają się zmiany prawa, i to szybkiej. A politycy chętnie reagują na takie sygnały.
Rzeczywiście, jest takie zjawisko. I ja je nawet rozumiem, bo przecież prawo jest narzędziem, za pomocą którego prawodawca, czyli organ polityczny, kształtuje rzeczywistość. Jeżeli ta rzeczywistość odzywa się do tego prawodawcy z negatywną oceną czegoś, to on chce odpowiedzieć swemu mocodawcy, czyli społeczeństwu. To jest naturalny mechanizm polityczny.

Tylko gdyby wtedy zadano sobie pytanie, czy wina leży w złym prawie, czy w niewłaściwym jego stosowaniu, to może udałoby się problem rozwiązać bez nakręcania inflacji prawa, a często też szybciej i skuteczniej.
Zgoda. I ja mogę powiedzieć, że w tej procedurze, za którą odpowiada rządowa struktura legislacyjna, wiele w ostatnich latach pod tym względem zmieniło się. Bo moduł badania skutków zamierzonej zmiany prawa wygląda dziś nieporównanie bardziej profesjonalnie niż jeszcze kilka lat temu. A kompletną nowością jest wpisana w nowy regulamin pracy Rady Ministrów możliwość nałożenia obowiązku przeprowadzania badania skutków regulacji ex post. Czyli porównywania tego, co się zamierzało z tym, co realnie dany akt prawny przyniósł. A ponieważ stosowanie prawa odbywa się w dwóch dużych agregatach osobowych, urzędniczych i ustrojowych, czyli w aparacie urzędów administracji i w sądach, to obydwie te struktury mają swoje silne specyfiki. Sędziowie mają atrybut i wbudowane w swój zawód silne poczucie niezawisłości, które czasami oznacza to, że polityk pytając dlaczego jakieś prawo jest tak czy inaczej stosowane dowiaduje się, że taka właśnie jest linia orzecznicza.

No tak, sędziom polityk nic kazać nie może.
Nie może. A nawet organy mające możliwości wpływania na linię orzeczniczą, jak Sąd Najwyższy czy Trybunał Konstytucyjny, mogą oczekiwać na skutek swojego oddziaływania raczej w dłuższej perspektywie. To trzeba liczyć w miesiącach, a nawet w latach. A tymczasem dzisiejsza rzeczywistość jest taka, że dynamika zdarzeń społecznych i potrzeba politycznego reagowania na nie, wyścig i konkurencja o dusze i głosy wyborców pomiędzy siłami politycznymi jest tak szybka, że zmiany wynikające z modyfikacji linii orzeczniczej sądów nikogo nie satysfakcjonują. I dlatego polityk i prawodawca sięga wtedy po takie narzędzie jak zmiany w prawie.

Ale na tę drugą strukturę stosującą prawo, czyli na urzędników, już można bardziej skutecznie oddziaływać.
Można, chociaż też nie zawsze natychmiast i nie na sto procent. Bo ta rozbudowana struktura administracyjna, w której funkcjonują tysiące zapracowanych ludzi, ale jednocześnie przez opinię publiczną deprecjonowanych jako te „urzędasy”, którzy tylko siedzą w tych biurach i nic mądrego nie robią, jeśli nie jest mądrze zarządzana, jeśli nie pokazuje się jej celów, które ma realizować, to ona też chętnie chowa się za szczegółem, za przepisem i nie poszukuje niestandardowych rozwiązań. Bo one wymagają wysiłku i podjęcia ryzyka. I to wszystko powoduje, że w razie problemów wszyscy najchętniej mówią: no to zmieńcie prawo. Albo dlaczego takie decyzje są wydawane? Bo takie są przepisy. Być może na bazie tych samych przepisów można by było wydawać inne decyzje, ale dużo łatwiej powiedzieć: przepisy mi na to nie pozwalają. Dlatego idę zgodnie z ich literą, nawet jeśli ona prowadzi mnie do zgubnych skutków.

Racja, administracja jest dość bezwładną strukturą. O ile jednak sędziom premier czy minister nic nakazać nie może, to do urzędników może skierować wytyczne sugerujące inne podejście do danej sprawy. I wtedy dać sobie spokój w uchwalaniem nowej ustawy.
Na pewno w tej sferze władze państwowe mają więcej możliwości, chociaż też nie jest to łatwe. I dlatego wszystkie te czynniki mają swój wpływ na praktykę stanowienia prawa w Polsce. Nie bez znaczenia jest również to, że mamy w Polsce kilka ośrodków uprawnionych do inicjatywy ustawodawczej. A do tego mamy jeszcze, moim zdaniem zupełnie nieuzasadnione, zunifikowanie procesów parlamentarnych niezależnie od tego, skąd który projekt przychodzi i na jakim on jest poziomie profesjonalności.

Nie powinno tak być?
Według mnie nie. Mówiłem już o tym w wielu miejscach, zebrałem też za to trochę krytyki, ale obstaję przy tym poglądzie. Bo to jest tak, że czy to jest projekt rządowy, przygotowany przez sztab wyspecjalizowanych legislatorów, czy napisany przez grupkę posłów, to on poddawany jest w Sejmie tej samej procedurze. W żadnym razie nie deprecjonuję potrzeby wieloetapowego weryfikowania poprawności formalnej czy legislacyjnej projektu, bo jak najbardziej słusznie procedura legislacyjna jest procesem „wielu par oczu”. Bo każda para oczu może coś tam jeszcze dostrzec. Ale praca w parlamencie, polegająca na analizowaniu zdania po zdaniu, przepisu po przepisie, każdego fragmentu projektu rządowego, który jest przygotowany niejednokrotnie w wielomiesięcznej i wieloetapowej procedurze, to nieporozumienie. Taki dokument powinien być w parlamencie przedmiotem tylko politycznego rozstrzygnięcia: zgoda – brak zgody. Przyjmujemy lub nie.

A jeśli posłowie lub senatorowie widzą w projekcie jakieś ewidentne błędy? To sami mają poprawiać, czy powinni zażądać poprawienia przez autorów projektu? Teraz parlamentarzyści sami robią takie poprawki.
Nie tylko sami poprawiają błędy, jeśli takie są, ale de facto decydują o treści każdego z przepisów. Bo mogą zgłaszać do nich dowolne poprawki. Niezależnie od tego, czy to wynika ze znalezienia błędu, czy z przekonania o tym, że coś powinno być inaczej merytorycznie, albo tylko redakcyjnie zapisane. I to jest moim zdaniem poważny kłopot. Ustawodawca w tej swojej praktyce nie dostrzega, jak bardzo zmienił się rządowy proces legislacyjny. Jak on sprofesjonalizował się przez ostatnie lata, jak bardzo jest obudowany różnego typu analizami, choćby oceny skutków. Jak wielki wysiłek jest wkładany w dalszą profesjonalizację tego procesu. Ja mam poczucie, że parlament nie chce tego „skonsumować”. Jestem przekonany, że z pożytkiem dla systemu prawa byłoby wyodrębnienie proceduralne pewnej grupy projektów, która powinna być traktowana inaczej. Oczywiście zdaję sobie sprawę, że dotykamy tutaj kwestii konstytucyjnych, konstytucyjnego prawa parlamentarzystów do wnoszenia poprawek, które są traktowane jako dopuszczalność modyfikacji projektów w dowolny sposób. Ale to jest jeden z elementów, którego zmiana mogłaby pozytywnie wpłynąć na model stanowienia prawa, gdyby na poziomie parlamentarnym zaczęto rozróżniać poziomy profesjonalności przygotowania projektów.

A gdyby była taka wola, to trzeba coś zmienić w konstytucji, czy wystarczy w regulaminie Sejmu? Czy może wystarczyłaby zmiana parlamentarnej praktyki?
Ja uważam, że w granicach konstytucyjnych możliwa jest taka modyfikacja sejmowego regulaminu, by dopuszczalna możliwość zgłaszania poprawek nie była metodą na demolowanie, albo pisanie od nowa projektu wniesionego przez na przykład Radę Ministrów. Zresztą regulamin Sejmu w tym zakresie już dość istotnie się zmienił. Bo jeszcze kilka lat temu każdy poseł mógł wnieść poprawkę, a dziś pod tą poprawką musi podpisać się przewodniczący klubu albo 15 posłów. Więc pewne ograniczenie istnieje, chociaż ono często bywa dość iluzoryczne. Bo w praktyce to wiele się nie zmieniło, nadal bardzo łatwo jest wnieść poprawkę do projektu. Ale to pokazuje, że parlament wewnątrz siebie poszukiwał narzędzi ograniczania zgłaszania tych poprawek.

Poszukiwał, ale nie poszedł w tym kierunku zbyt daleko.
No nie poszedł. Nasze doświadczenia związane z pracą legislacyjną nad projektami rządowymi, szczególnie na etapie komisji są takie, że czasami zastanawiamy się, czy wynika z tego jakaś wartość dodana. Zawsze wartością dodaną jest weryfikacja poprawności projektu. Jest nią weryfikacja tego, czy projektodawca wie, co chce osiągnąć i czy używa do tego właściwego narzędzia. Czy to, co przedłożył jest zgodne z tym, co chce osiągnąć. A także, czy to jest poprawna konstrukcja. I aprobuje się ją, albo nie. Takie szczegółowe, detaliczne prace legislacyjne można by sobie wyobrazić przy jakichś projektach o szczególnym znaczeniu, ale nie każdy projekt ustawy wymaga takiego przepracowywania. Szczególnie że alternatywą dla takiej metody może być dobre współdziałanie parlamentarnych i rządowych legislatorów. My od kilku już lat osiągnęliśmy z biurami legislacyjnymi w Sejmie i Senacie taki poziom roboczej komunikacji, że jeżeli oni dostrzegają jakieś problemy w projekcie, o którym wiedzą, że był przygotowywany przez RCL, to po prostu kontaktują się z nami i wyjaśniają to z legislatorem, który za ten projekt odpowiadał. Czy to jest błąd, czy może nie zrozumieli intencji, czy chodzi o przyjęcie jednej z możliwych technik realizacji czegoś. Bo legislacja też jest taką dziedziną, w której tę samą rzecz można różnie zapisać i nie zawsze jedno jest lepsze od drugiego. Bo to są równolegle dopuszczalne konstrukcje. Ja mam bardzo pozytywne opinie o tej współpracy i bardzo o nią zabiegam. Cieszę się zawsze, gdy koledzy z Sejmu czy Senatu wychodzą z inicjatywą wspólnego poszukiwania najlepszego rozwiązania. Ale to jest ta warstwa poprawek legislacyjnych.

I realizowana w gronie ekspertów, którzy to między sobą wyjaśniają. A gdy już wszystko sobie powyjaśniają, to posłowie biorą się za przerabianie projektu. Czy przynajmniej legislatorzy w tym jeszcze uczestniczą?
Sejmowi i senaccy tak. Ale my w regulaminie pracy Rady Ministrów mamy też taki zapis, że jeżeli projekt był przygotowywany w RCL na podstawie założeń ministerstwa, to nasz legislator może, jeśli wystąpi o to właściwy minister, wziąć udział w pracach parlamentarnych. To wydaje mi się dość naturalne, że autor tekstu powinien być przy tym tekście wtedy, gdy on jest poddawany weryfikacji. Choćby po to, by wyjaśniać ewentualne wątpliwości.

I są legislatorzy z RCL o to proszeni?
Ja mam z tym pewien problem ze względu na ograniczone możliwości kadrowe. Bo gdybyśmy mieli brać udział w pracach nad wszystkimi projektami, które przygotowujemy, to pewnie wpadlibyśmy w pułapkę tej własnej deklaracji. Ale tego problemu nie ma, ponieważ niezbyt często jesteśmy proszeni o takie wsparcie, nad czym ubolewam. Ale ci, którzy o to proszą, to z reguły potem przekazują wyrazy uznania dla efektów tej współpracy i podziękowania. Bo to jest elementarna sprawa, by autor był obecny przy pracy nad jego tekstem, by wyjaśniał wątpliwości i pomagał nanosić poprawki, jeśli są wnioskowane. A wracając jeszcze do podstawowego pytania o model systemu stanowienia prawa, to przypomnę, że był kiedyś taki projekt utworzenia jednego, narodowego centrum legislacyjnego. Zaletą takiego rozwiązania byłoby stworzenie warunków prowadzenia przez jednego legislatora całego procesu, od wymyślenia projektu, poprzez jego redagowanie, aż do ustalenia ostatecznej treści.

To obejmowałoby wszystkie projekty, także poselskie?
Tamten pomysł tak to przewidywał. Ale to stara historia, dziś nieaktualna. Chociaż, jeszcze raz wracając do punktu wyjścia naszej rozmowy, słabym punktem takiego rozwiązania byłyby zapewne problemy z zapanowaniem nad wielką liczbą projektów, z którą mieliśmy do czynienia wtedy i mamy teraz. Dlatego odpowiadając na pytanie o model i standardy legislacji cały czas odwołuję się do ciągle poważnej liczby opracowywanych projektów ustaw, pomijając już całą legislację rządową obejmującą rozporządzenia, która liczbowo jest znacznie większa. My ciągle mamy problem z dużą liczbą dokumentów, przy której nie da się dobrze sprawować funkcji koordynacyjnej, która jest nam przypisana. To jest wykonywanie tych zadań w takich granicach, w jakich to jest możliwe przy tym strumieniu dokumentów i przy tych narzędziach, które są do naszej dyspozycji.

A w jakim stopniu ten proces jest przez Rządowe Centrum Legislacji kontrolowany, koordynowany?
W znacznie mniejszym niż bym chciał. Formalnie każdy projekt rządowego aktu prawnego, a to jest rocznie około 1000 – 1200 aktów, razem z rozporządzeniami rządu, premiera, ministrów, jest poddawany procedurze, która obejmuje kilka etapów. I w każdym z tych etapów oraz przy pracy nad każdym z dokumentów uczestniczą legislatorzy RCL. A mamy ich, takich frontowych, około 80. Razem z kadrą kierowniczą będzie blisko 100 osób. A więc samo zderzenie tych liczb pokazuje, że ten mechanizm realnej koordynacji jest trudny do osiągnięcia. Nawet na poziomie dążenia do uwspólniania technik legislacyjnych, do którego ja przykładam dużą wagę, ale ciągle traktuję bardziej jako wyzwanie niż coś, co się udało. Czyli żeby RCL jako instytucja mówił jednym głosem. Jak już wspominałem, w legislacji niemal każdą rzecz można różnie zapisać. Wkładamy więc w kierownictwie RCL dużo wysiłku w to, żeby unikać sytuacji, w których ta sama konstrukcja przez jednego legislatora jest aprobowana, a inny w takiej samej sprawie zgłosi uwagi. Bo to pokazuje naszą słabość instytucjonalną.

Daje się nad tym zapanować?
To jest bardzo trudny proces. Ale też wielkie wyzwanie dla naszego zespołu, któremu staramy się jak najlepiej sprostać.

Te zabiegi zmierzające do porządkowania standardów dotyczą tylko RCL, czy także ministerstw, które przecież też mają swoje obowiązki legislacyjne?
Rządowe Centrum Legislacji weryfikuje każdy projekt rozporządzenia, które minister ma wydać. Czyli akt prawny, który ostatecznie jest ogłaszany z podpisem ministra i związany z jego odpowiedzialnością, jest poddawany naszej ocenie. Projekt powstaje w ministerstwie, ale on później jest poddawany uzgodnieniom wewnątrz rządu. Uczestniczy w nich również RCL, który ma regulaminowe uprawnienie i zobowiązanie do zdecydowania o ewentualnej potrzebie przeprowadzenia tak zwanej komisji prawniczej, czyli takiego gremium, któremu przewodniczy legislator RCL, a uczestniczą w nim autorzy projektu i ewentualnie przedstawiciele innych resortów. I ta komisja rozstrzyga o warstwie redakcyjno-legislacyjnej każdego aktu rządowego. A więc ten nasz wkład jest poważny i dotyczy prawie wszystkich tych dokumentów. Nie wszystkich, bo jest część takich, które nie wymagają zwoływania komisji prawniczej. 

Czy ten system sprawdza się, daje dobre efekty?
Tak, to działa. Ale to jest jedna ze spraw, które wymagają potencjalnej refleksji reformatorskiej. Bo komisje prawnicze mają po rozstrzygnięciu merytorycznym zaaprobować pod względem legislacyjnym i redakcyjnym tekst, który powstaje w ministerstwie. Ja jestem w stanie sobie wyobrazić i wiem, że funkcjonują takie systemy w krajach europejskich, gdzie takiej weryfikacji już nie dokonuje się poza resortem. Skoro profesjonalni pracownicy danego urzędu obsługującego ministra przygotowali projekt aktu normatywnego, i on został uzgodniony wewnątrz rządu, bo żaden minister nie wydaje rozporządzenia, o którym nie wiedzą inni członkowie rządu, to odpowiedzialność za tekst składany do podpisu przez tego ministra spoczywa na jego urzędzie.

RCL nie powinien w tym uczestniczyć? To byłoby dobre?
Gdy Rządowe Centrum Legislacji powstawało, to było pomyślane jako organ mający koordynować całą legislację rządową. Ja jednak uważam, że powinniśmy zmierzać w stronę skupienia się na odpowiedzialności za akty prawne wydawane przez Radę Ministrów i przez premiera. I powoli powinniśmy zacząć oddawać odpowiedzialność za legislację resortową.

Czytaj: MG i RCL: pracujemy nad poprawą jakości legislacji>>>

A gdyby dzisiaj pan przekonał premiera do takiej decyzji, to ministerstwa są do tego przygotowane?
My częściowo już to zrobiliśmy w odniesieniu do dokumentów nielegislacyjnych. Bo jeszcze niedawno opiniowaliśmy także pod względem poprawności prawnej oraz redakcyjno-formalnej wszystkie dokumenty nienormatywne, na przykład jakieś sprawozdania, raporty, programy. Ja podjąłem decyzję, i to ma już odzwierciedlenie w obowiązującym od początku 2014 roku Regulaminie Pracy Rady Ministrów, że to nie jest odpowiedzialność RCL. Z tym mają sobie radzić same ministerstwa, które mają do tego zasoby. Natomiast na pytanie, czy ministerstwa mogłyby już przejąć odpowiedzialność za swoją resortową legislację, odpowiedź brzmi, że jeszcze nie.

Dlaczego?
Ponieważ jeszcze nie zakończyliśmy wszystkich niezbędnych do tego przygotowań. Swoje oczekiwania w tym zakresie ułożyłem w pewien świadomy proces. Jego pierwszym krokiem było zaoferowanie urzędnikom zajmującym się legislacją w strukturach rządowych miejsca, w którym mogą ustawicznie podnosić i weryfikować swoje kompetencje. A także uwspólniać swoje spojrzenie na różne problemy. Jeszcze klika lat temu poza aplikacją legislacyjną, która jest rocznym kursem dla osób wchodzących w ten zawód, nie było miejsca, które by oferowało legislatorom możliwość wspólnej nauki. W RCL najpierw uruchomiliśmy taki dość poważny moduł szkoleniowy, który ma kilka różnych form, w tym zapewniający udział dyrektorów biur legislacyjnych ministerstw, Sejmu i Senatu oraz legislatorów, w analizach konkretnych problemów. To mogą być zagadnienia związane z techniką legislacyjną, ale też z kwestiami prawnymi, które przekładają się na legislację. Czyli stworzyliśmy legislatorom forum do upewniania się, że razem myślimy jednakowo, że wypracowujemy sobie jakiś standard.
Kolejnym forum takiej kooperacji jest moduł szkoleniowy, który zaadresowałem do pracowników RCL oraz biur legislacyjnych Sejmu i Senatu. Bo te biura są w pewnym sensie weryfikatorami naszej pracy. Tu chodzi o to, by rozmawiać razem o różnych szczegółach, często bardzo detalicznych kwestiach związanych z techniką sporządzania tekstu prawnego. Także element wzajemnego poznania się jest bardzo istotny, bo to ułatwia współpracę. Dobrze jest, jeśli ludzie znają swoje twarze i mają numery telefonów, bo gdy widzą jakiś problem, to lepiej najpierw zadzwonić i go wyjaśnić, a potem dopiero ewentualnie uruchamiać formalne procedury.
A trzecim modułem jest kooperacja szkoleniowo-warsztatowa pomiędzy RCL i ministerstwami. To robimy od jakiegoś czasu w takiej formule, że każdy z dyrektorów naszych departamentów, a mamy cztery departamenty legislacyjne, który ma w swojej właściwości kilka ministerstw, organizuje cyklicznie spotkania z kolegami z tych resortów. Po to, by omawiać różne specyficzne problemy. I mam nadzieję, że to będzie zmierzało i dawało taki efekt, że za jakiś czas będziemy mogli powiedzieć: jesteście dobrymi legislatorami, więc bierzcie sprawy w swoje ręce. A jeśli będziecie potrzebowali pomocy, to ja wam zaoferuję wsparcie szkoleniowe. Mogę też zaoferować wsparcie warsztatowe, możemy się razem nadal uczyć, bo to nie jest tylko tak, że legislatorzy kogoś uczą, to zawsze jest wymiana wiedzy i doświadczeń. My mamy różne miejsca w procesie, ale traktujemy to w ten sposób, że we wszystkich tych miejscach pracują dobrzy fachowcy. I dlatego chciałbym pójść w te stronę, że my dajemy ofertę wsparcia, ale docelowo legislacja resortowa powinna być domeną ministrów i urzędów, które ich obsługują.

Planuje pan wystąpienie za jakiś czas o takie właśnie uregulowanie podziału obowiązków legislacyjnych?
Tak. Terminu jeszcze sobie nie wyznaczyłem, ale traktuję to jako nieuchronną zmianę, jeżeli mamy odpowiedzialnie dążyć do wzmocnienia naszej odpowiedzialności za akty prawne Rady Ministrów i premiera. A myślę przede wszystkim o projektach ustaw. My od kilku lat znaczną część, nadal mniejszość, ale już znaczną część projektów przyjmowanych przez Radę Ministrów piszemy w RCL. No a różnica pomiędzy pisaniem i opiniowaniem jest pod względem pracochłonności nieporównywalna. Jeśli więc mamy takie same co do zasady od wielu lat zasoby osobowe, to musimy się wewnętrznie reorganizować. Musimy się też zastanawiać, jaki strumień już może zostać od nas odłączony, żebyśmy mogli naszą energię i nasze kompetencje skoncentrować na tym co staje się priorytetem.

Czy w tym postulowanym przez pana modelu to resorty odpowiadałyby również za przygotowywanie, albo inaczej mówiąc pisanie projektów ustaw dotyczących ich dziedzin?
Nie, ja uważam, że to RCL powinien pisać projekty ustaw na podstawie przygotowanych w ministerstwach założeń. Modelowo to powinno być tak, że minister wie co chce osiągnąć poprzez zmianę ustawy. Ministerstwo mu to opisuje w założeniach, rząd aprobuje te założenia jako dokument przesądzający o treści i kierunku przyszłej regulacji ustawowej, a profesjonalny legislator z RCL sporządza na tej podstawie projekt ustawy. Oczywiście nasz legislator przygotowując projekt, będzie współpracował z przedstawicielami ministerstwa, które jest merytorycznie za projekt odpowiedzialne. Mogą od tego być wyjątki, gdy zespół programowania prac rządu zdecyduje, że do jakiejś ustawy nie będą przygotowywane założenia, tylko od razu projekt. Jest taka możliwość, ja jestem w tym zespole i też pod takim rozstrzygnięciem podpisuję się. Zwykle odstępujemy od założeń, gdy zakres tej przyszłej regulacji jest „oczywiście znany”. Bo wynika z implementacji prawa unijnego lub z wykonywania jakiegoś wyroku Trybunału Konstytucyjnego. I wtedy zwykle projekty powstają z ministerstwach. Ja mogę sobie wyobrazić taki model, że jeszcze więcej projektów, także nie opartych na założeniach, powstaje w RCL. Tylko musiałbym do tego wygospodarować „wolne moce przerobowe”.

A jakie są plusy i minusy jednego i drugiego wariantu. To znaczy takiego, że ta praca wykonywana jest w danym resorcie albo w Rządowym Centrum Legislacji? Na pewno w ministerstwie jest więcej wiedzy specjalistycznej, bo wy przecież nie musicie i nie możecie wiedzieć wszystkiego o zdrowiu, lasach, wojsku czy górnictwie.
Żaden legislator nie napisze projektu bez kooperacji ze specjalistą z dziedziny, której ma dotyczyć regulacja. Ja zawsze powtarzam moim pracownikom: jeśli macie napisać projekt ustawy to musicie wiedzieć, z kim należy kontaktować się w danym ministerstwie. Od ustalenia tego wręcz należy zaczynać pracę na projektem, którym ma być napisany w oparciu o resortowe założenia. To jest niezbędne i taki tandem musi zawsze funkcjonować. Ja twierdzę, że w znakomitej większości przypadków legislator mający generalne rozeznanie w danej dziedzinie prawa, jest w stanie przy wparciu ze strony specjalisty przygotować projekt ustawy. Bo gdyby przyjąć, że do każdej z wąskich dziedzin projekty mogą przygotowywać tylko legislatorzy funkcjonujący w tej dziedzinie, i gdy uświadomimy sobie ile mamy departamentów merytorycznych we wszystkich ministerstwach, to okazałoby się, że w kilkuset komórkach organizacyjnych musielibyśmy mieć legislatorów do pisania projektów ustaw.

Rozumiem, że nie ma aż tylu legislatorów.
W ministerstwach jest z tym różnie. W jednych te kompetencje legislacyjne są zebrane w departamentach prawnych, w innych rozproszone po tzw. departamentach merytorycznych, ale generalnie nie można przyjąć, że w każdej wąskiej dziedzinie znalazłby się ktoś dostatecznie kompetentny do napisania projektu. A do tego ogromnym problemem byłoby wtedy zapanowanie nad jednolitością techniki legislacyjnej. Nawet w jednej instytucji, gdy w RCL zajmuje się tym około 100 osób, nie jest to łatwe. Gdyby więc projekty miały powstawać w paruset departamentach różnych ministerstw, to poprzez mechanizm opiniowania, bo taką rolę wtedy spełniałby RCL, koordynacja byłaby raczej niemożliwa. Tego nie da się po prostu zrobić. Dlatego, wchodząc w pewien paradoks, bo sam swojemu urzędowi chcę dołożyć pracy, przekonuję do tego modelu, w którym projekty ustaw powstają w RCL.

A ministerstwa zechcą pozbyć się obowiązku pisania projektów ustaw?
Tu też jest pewne pole do konfliktu, ponieważ ministerstwa, a przynajmniej ich część widzi w tym dla siebie zagrożenie. Chociaż niektóre już zaczęły dostrzegać zalety takiego rozwiązania, że to my te projekty dla nich piszemy. I już tak bardzo nie buntują się.

Z jednej strony przejmujecie część ich obowiązków, coś za nich zrobicie. Ale może też być, świadoma czy podświadoma obawa o wyjęcie części władzy, utraty kontroli nad jakimiś decyzjami. Że nie zrobicie tego tak dobrze jak oni.
Najbardziej chyba to ostatnie, bo każdy uważa, co jest psychologicznie uzasadnione, że nikt nie zrobi tak dobrze jak ja. A ja twierdzę, że to jest typowy element profesjonalizacji procesu. Profesjonalny, odpowiednio wykształcony prawnik ma zajmować się pisaniem prawa. No i ja uważam, że to powinno być scentralizowane w jednym miejscu. Nie twierdzę, że to jest model idealny, zdaję też sobie sprawę, że on jest obarczony ryzykami. Ale forsuję go, ponieważ model wcześniejszy, czyli rozproszenie, dawał jeszcze gorsze efekty. Skutkiem tamtego modelu była krytyka, częściowo uzasadniona, że legislacja rządowa jest słabej jakości.

Że nie jest skoordynowana, że z różnych resortów trafiają kolidujące ze sobą projekty.
Tak bywało. Ale ja uczciwie powiem, że to jeszcze nie jest tak, że my już wszystko w pełni skoordynowaliśmy i nad wszystkim panujemy. Ale my, poza ustaleniem reguł współdziałania z ministrami, wdrożyliśmy w RCL cały szereg elementów procedury wewnętrznej. Na przykład spotykamy się w gronie kierownictwa departamentów legislacyjnych co najmniej raz na tydzień i rozmawiamy o projektach, które są w toku. I mimo, że nad projektem pracuje tylko jeden departament, to w rozmowie o nim uczestniczą też przedstawiciele innych, by wszyscy słyszeli, jak rozstrzygamy różne problemy. Bo nie ma innej metody zbudowania tej potrzebnej koordynacji i uwspólnienia poglądów, niż nieustanne dzielenie się doświadczeniami, nieustanna rozmowa. Jeśli jakiś problem został już kiedyś rozwiązany, to gdy pojawi się podobny, tamto doświadczenie można wykorzystać. Ale nie ma na to jednego algorytmu, czy sztywnego mechanizmu. To musi być ciągła praca. I my dość dużo czasu i wysiłku na to poświęcamy, by to wewnętrznie w RCL skoordynować.
Gdyby taki model pracy został przyjęty, to wszystkie projekty ustaw musiałyby trafić do Rządowego Centrum Legislacji? Także te, które obecnie trafiają na posiedzenia Rady Ministrów prosto z resortów?
One dzisiaj też trafiają do nas, chociaż niektóre już są napisane. My dostajemy je do zaopiniowania. W tym postulowanym przeze mnie wariancie one wszystkie byłyby pisane w RCL.

Wszystkie, czyli także te rządowe, które oficjalnie trafiają do Sejmu jako poselskie?
Wiem, do czego pan zmierza. Rzeczywiście jest takie zjawisko i nie jest to problem tylko tego ani poprzedniego rządu. Zawsze tak było. Ja pracowałem z poprzednim premierem, pracuję z obecną panią premier i mogę powiedzieć, że oboje oni kontestują to obchodzenie procedury rządowej. Mówią, że po to jest ta procedura, żeby rząd wnosił projekty zgodnie z nią. Ale są też takie sytuacje, i to nie jest zarzut tylko obserwacja rzeczywistości, że zapada decyzja by na przykład dla oszczędności czasu, skorzystać z tej możliwości. Bo ta ścieżka poselska jest trochę krótsza. No i wtedy coś, co należy do domeny rządowej, i coś przygotowywane przez właściwego ministra, jest kierowane jako projekt poselski. To nie zmienia generalne zasady, że procedurę trzeba budować, że ona musi być jak najbardziej precyzyjna, ma ustanawiać jasną regułę, a ta reguła musi być zgodna z tym, co my uważamy za optymalne. Ale nigdy nie jest tak, że w tej regule zmieści się wszystko. Bo rzeczywistość, w której funkcjonujemy, nie jest idealna. Ja często prowadzę dyskusje o tym z przedstawicielami organizacji pozarządowych. Bo gdy konsultowaliśmy z nimi obecnie obowiązujący Regulamin Pracy Rady Ministrów, to oni kwestionowali wyjątki od podstawowych zasad, jakie były w nim zapisywane. Krytykowali na przykład możliwość skrócenia w wyjątkowych sytuacjach czasu na konsultacje projektu. – Żadnych wyjątków, bo one mogą być nadużywane – mówili. A ja twierdziłem, że owszem może tak być, ale ja wiem, że każdy premier raz na jakiś czas ma taką sytuację, że w niedzielę dzwoni bo na poniedziałek ma być projekt, a we wtorek go przyjmuje na posiedzeniu rząd. Mądrością polityka i aparatu, który go obsługuje, jest używać tego rzadko. Ale nie położę premierowi do podpisu regulaminu, który pozbawi go tego narzędzia. To byłoby nieodpowiedzialne, bo takie sytuacje były, są i będą. Jakakolwiek konfiguracja polityczna by nie rządziła. To nie chodzi o to, by oszukiwać stronę społeczną, tylko żeby sobie uczciwie powiedzieć: regułą jest normalna procedura i przestrzeganie terminów, ale są wyjątki.

Pan lepiej ode mnie wie, jak silna jest krytyka, gdy dochodzi do nadużywania tego prawa do wyjątku. Bo wśród organizacji pozarządowych monitorujących proces legislacyjny jest taka opinia, że ta możliwość jest za często wykorzystywana. Pół biedy gdy chodzi tylko o przyspieszenie spóźnionego projektu, gorzej gdy celem jest uniknięcie społecznej dyskusji nad nim.
Znam tę krytykę i wiem, że czasem jest ona uzasadniona. Na pewno da się znaleźć przykłady na jej potwierdzenie. Ale jestem przekonany, że te przykłady są, zarówno liczbowo jak i jakościowo, w mniejszości w stosunku do tego, co jest regułą. A dyskusję na ten temat trzeba też widzieć w takim kontekście, że my projekt Regulaminu Pracy Rady Ministrów poddaliśmy społecznej konsultacji. A więc możliwa była jego krytyka. Ja podczas tych rozmów spytałem partnerów z organizacji pozarządowych, czy dostali kiedyś do oceny projekty dotyczące wewnętrznych procedur Sejmu lub Senatu. Mówiłem wtedy: ja przyjmuję i doceniam wasze uwagi, część uznaję, część nie, ale doceńcie to, że w ogóle ten wewnętrzny regulamin rządu jest przedmiotem społecznej konsultacji.

Ale osiągnął też pan dobry efekt, bo ten regulamin jest w tej grupie organizacji monitorującej proces legislacyjny dobrze oceniany. No i te organizacje doceniają to, że wiele ich postulatów zostało w tym dokumencie uwzględnionych.
No to cieszę się.

Ale miałem niedawno okazję słuchać też krytyki z tej strony. Że ciągle zdarzają się odstępstwa od ustalonych w regulaminie zasad. Czyli czasem za późno projekt jest kierowany do konsultacji, albo tylko konsultacje się skończą i już są na stronie resortu wnioski z nich. To uczestnicy tych konsultacji pytają, czy te wnioski nie powstały wcześniej? To dotyczy tylko niektórych projektów, ale zła atmosfera się robi.
Również mnie to martwi, jeśli jeszcze zdarzają się takie sytuacje. Ale mogę też to skomentować w ten sposób, że proces legislacyjny wymaga stałej obserwacji. Żeby nim dobrze zarządzać, żeby nie dawać pretekstów do jego skracania, nieuprawnionego obchodzenia, pozorowania konsultacji. To musi być nieustannie monitorowane. I to jest wysiłek, który Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, wspólnie z nami oraz wieloma ministerstwami i urzędami podejmuje już od dłuższego czasu. Także obudowując to różnego typu narzędziami. Bo bez dobrych narzędzi informatycznych nie da się tego zrobić. Zawsze można powiedzieć, że można więcej i lepiej, ale uważam, że istotna zmiana już nastąpiła. Chodzi o to, by obowiązujące reguły nie były tylko pozorowane, a jeśli jest odstępstwo od nich, to tylko wynikające ze świadomej decyzji.

Czytaj:RPO: zła legislacja narusza konstytucję>>>

Obserwujecie te wszystkie etapy prac, także konsultacje projektów?
Staramy się to monitorować na różnych etapach, co nie zawsze jest łatwe. Bo konsultacje prowadzą ministerstwa, więc ani RCL, ani kancelaria premiera formalnie tego nie widzą. Ale budowane są teraz w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów takie narzędzia, które mają ten proces pokazywać na wszystkich jego etapach. Żeby było widać czasochłonność założoną i praktyczną, by wyciągać z tego odpowiednie wnioski.

Także dyscyplinować poszczególnych uczestników tego procesu? Żeby ministerstwa przestrzegały zasad, żeby nie było działań pozornych lub na skróty?
Tak, to będzie możliwe. To jest potrzebne, bo jeśli my sami nie będziemy pilnować się w przestrzeganiu reguł, to będziemy weryfikowani przez innych, przez obserwatorów zewnętrznych. Dla przykładu podam, że od jednego ze związków zawodowych wpłynął w ubiegłym roku do premiera list z zarzutem naruszania reguł konsultacji i dialogu z organizacjami pracowniczymi i jako dowód załączono bardzo rozległą dokumentację procesu legislacyjnego nad dziesiątkami ustaw. Wspólnie z właściwymi ministrami sprawdziliśmy każdą z tych ustaw i detalicznie odpowiedzieliśmy autorom skargi. Przyznając się też, w których miejscach rzeczywiście naruszono procedurę. Nie wszystkie zarzuty potwierdziły się, ale dla nas to jest też dowód na to, jak nasza praca jest obserwowana. Była w tym też nauka, że zasad trzeba przestrzegać, a jeśli konieczne jest od nich odstępstwo, to trzeba to wszystkim zainteresowanym wyjaśnić. No i podać powody.

Naruszenie procedury legislacyjnej może też być podstawą skargi konstytucyjnej. Było już wiele takich skarg do Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do prac w Sejmie lub w Senacie. Skargi na naruszenie zasad podczas prac nad projektem na wcześniejszych etapach jeszcze chyba nie było. Ale czy nie może być?
Rzeczywiście Trybunał kilkukrotnie wypowiadał się o naruszeniach procedury ustawodawczej. Ale zawsze to były wypowiedzi dotyczące wybranych i szczególnie istotnych elementów regulaminu Sejmu lub Senatu i to takich, które swoje źródło mają w przepisach konstytucji. Czyli takich jak pojęcie poprawki, inicjatywy ustawodawczej, pojęcie czytań. Była też oceniana procedura wynikająca z ustawowego obowiązku konsultacji ze związkami zawodowymi. Nie było natomiast do tej pory przypadku, w którym Trybunał zarzuciłby nielegalność procedury uchwalania aktu prawnego, polegającą na naruszeniu jakichś przepisów Regulaminu Pracy Rady Ministrów. Ale właśnie teraz taka sprawa przed Trybunałem zawisła z wniosku grupy posłów o zbadanie konstytucyjności jednej z ustaw, gdzie podstawą do skargi jest zarzut naruszenia konstytucji, ale wnioskodawcy próbują go powiązać z zarzutem naruszenia Regulaminu Pracy Rady Ministrów. I my, przygotowując stanowisko dla Trybunału stwierdziliśmy, że naszym zdaniem nie doszło do naruszenia procedury, bo mieściliśmy się w tym przypadku w uproszczonej i skróconej procedurze. Ale też skierowaliśmy do Trybunału pytanie, czy dopuszcza on tego typu powiązanie wyznaczników kontroli konstytucyjności. Z wielką ciekawością czekam na to orzeczenie i mam nadzieję, że Trybunał odniesie się do tego. Niezależnie jednak od tego jak zostanie to rozstrzygnięte, to dla nas będzie to orzeczenie precedensowe, wyjaśniające, czy naruszenie Regulaminu Pracy Rady Ministrów może skutkować uznaniem, że cała procedura legislacyjna była wadliwa. I w związku z tym akt jest niekonstytucyjny.

To może być ciekawy i ważny wyrok, jeśli Trybunał Konstytucyjny odniesie się do tego problemu. Ale swoją drogą to wcześniej właśnie posłowie mieli możliwość oceny tego projektu i odrzucenia go, jeśli ich zdaniem został wadliwie przygotowany.
Rzeczywiście, to posłowie są pierwszym kontrolerem jakości i poprawności legislacyjnej projektów ustaw. Tylko tę skargę złożyła akurat grupa posłów, która głosowała przeciw temu projektowi, a więc może i widzieli jego wady proceduralne, ale zostali przegłosowani. Sprzeciwiali się tej regulacji więc teraz mówią: niech Trybunał Konstytucyjny ją oceni.

Mówimy tu głównie o projektach rządowych. Tymczasem wiele ustaw powstaje na podstawie projektów pochodzących z innych źródeł, w tym najwięcej poselskich. I jest taka instytucja jak stanowisko rządu wobec takich projektów. Ale chyba nie wszystkie takie projekty podlegają ocenie Rady Ministrów. Proszę mnie sprostować, jeśli się mylę.
Projektów pozarządowych w parlamencie pojawia się rocznie 300, 400 czasem 500. Regułą jest, że marszałek Sejmu występuje do rządu o stanowisko i zasadą jest, że we wszystkich tych sprawach wszczynana jest procedura przygotowania stanowiska rządu do projektu poselskiego.

Ja dość dokładnie śledzę wszystkie komunikaty z posiedzeń rządu i tylko od czasu do czasu widzę w nich notatkę o stanowisku wobec jakiegoś projektu.
Na posiedzeniach Rady Ministrów stosunkowo rzadko to się pojawia. Z reguły te stanowiska są przyjmowane w trybie obiegowym. I one trafiają do Sejmu, chociaż czasem za późno. Bo ta nasza rządowa procedura uzgodnieniowa jest dość rozbudowana i czasochłonna, więc zdarza się, że gdy stanowisko rządu trafi do Sejmu, to jest już trzecie czytanie i ustawa jest uchwalana, lub odrzucana. A na etapie senackim tych rządowych stanowisk do projektów ustaw już formalnie nie bierze się pod uwagę, bo w Senacie to już jest ustawa, nie projekt.

Więc jakaś cześć projektów poselskich wymyka się tym rządowym ocenom?
Tak jest. I z tym jest pewien problem, bo ja uważam, że w tych obszarach, za które odpowiada Rada Ministrów konstytucyjnie, to parlament w zasadzie nie powinien uchwalać ustaw bez wiedzy, co rząd o tym sądzi. To jest oczywiście wielce delikatna sprawa, bo związana z konstytucyjną swobodą ustawodawcy w podejmowaniu decyzji. A powściągliwość, czy nawet świadome opóźnianie ze strony rządu nie może ustawodawcy pozbawić jego kompetencji ustrojowej, jaką jest stanowienie prawa. Ale ja mam wrażenie, że czasem to nie jest na takim poziomie myślenia, że rząd chce zablokować te prace, tylko po prostu procedura legislacyjna toczy się w tych dwóch ośrodkach niezależnie.
Różne są wagi tych poselskich projektów. W przypadku części z nich wielkiej straty nie ma, gdy sejmowa procedura zakończy się bez stanowiska rządu. Tym bardziej, że blokadę na jakąś niebezpieczną dla państwa akcję może jeszcze założyć związana z rządem większość sejmowa lub senacka. Ale tam, gdzie stanowisko rządu jest konieczne, a jego wypracowanie wymaga czasu, może przydałby się jakiś sygnał ostrzegawczy: poczekajcie z tym projektem, bo my zgłosimy swoje uwagi. Tylko to nie mogłoby być odsuwanie w nieskończoność, bo wtedy w miejsce słynnej zamrażarki marszałkowskiej pojawiłaby się rządowa. Czy w parlamentarnej procedurze jest taka możliwość?
To nie jest jednoznacznie uregulowane. A można to sobie wyobrazić w formie wyznaczenia rządowi jakiegoś przedziału czasowego, w którym Sejm czeka na stanowisko wobec projektu. To musiałoby być jakoś realnie oszacowane, z uwzględnieniem specyfiki danego projektu, potencjalnych dylematów koniecznych do rozwiązania przez opiniujących. Czyli rząd powinien mieć odpowiedni czas na zaopiniowanie projektu, ale powinny być też wyjątki od tej reguły, gdy z jakiegoś powodu nie można czekać. Bo potrzebna jest jakaś pilna interwencja ustawowa. Ale rząd może też nie zajmować stanowiska wobec nierządowych projektów. To są rzadsze sytuacje, ale one też mają formalny status. Rząd nie zapomniał o sprawie, tylko oficjalnie powiedział: nie zajmujemy stanowiska w tej sprawie.

Czyli daje posłom wolną rękę w decydowaniu o tym projekcie.
Można to tak zdefiniować.

Analizując praktykę legislacyjną w danym państwie nie można jednak zapominać, że wszystkie ustawy, i te oficjalnie zaopiniowane przez rząd, i te bez takiego stanowiska, uchwala w parlamencie rządząca koalicja. W dojrzałych demokracjach jest tak, że rząd nie zrobi nic bez poparcia ze strony większości parlamentarnej, której jest emanacją. Ale z drugiej strony ta większość nie dopuści do uchwalenia niczego, na co nie ma zgody rządu, szczególnie w sferze gospodarki, budżetu, bezpieczeństwa, spraw zagranicznych. A u nas co jakiś czas słyszymy, że rząd jest zaskoczony jakąś ustawą czy uchwałą.
Nie chciałbym tu przyjmować roli komentatora zjawisk politycznych i niuansów gry parlamentarnej, ale przyznaję, że są takie przypadki. Faktem jest też, że czasem dochodzi do uchwalenia jakiejś ustawy „ponad podziałami”. Świetnym przykładem na to była sprawa uboju rytualnego, przy której przynależność partyjna nie miała znaczenia. Podziały za i przeciw kształtowały się w poprzek klubów. Rząd wypracował swoje stanowisko i przedstawił pewien projekt i zetknął się w Sejmie z sytuacją, gdy większość głosująca za ostatecznym rozwiązaniem nie pokrywała się z większością koalicji rządzącej. Są takie przypadki.

Wiem, że są. Ale to jest akurat przykład problemu, o jakich w wielu parlamentach na świecie debatuje się i głosuje „ponad podziałami”, wychodząc raczej z kryteriów moralnych niż politycznych.
To rzeczywiście taki przypadek. I ma pan rację, że w uporządkowanym systemie parlamentarno-gabinetowym, a Polsce mamy taką formę rządzenia, parlamentarna większość mówi jednym głosem z gabinetem, który ukształtowała. Tak powinno być.

Mówiliśmy, że problemem polskiej legislacji jest nadmierna ilość aktów prawnych, które są uchwalane, zmieniane, korygowane. Ale część z nich to jest poprawianie całkiem niedawno uchwalonych ustaw. Niektórych dlatego, że coś się zmieniło w życiu społecznym lub w technologii i przepisy trzeba do tego dostosować, ale w bardzo wielu przypadkach chodzi o usuniecie zauważonych błędów. W skrajnych przypadkach robi się to jeszcze przed wejściem ustawy w życie. To nie jest najlepsza recenzja systemu legislacji. Jak nad tym zapanować?
Ja pracowałem kilka lat jako legislator w strukturach parlamentarnych i pamiętam, jako jedno z trudniejszych dla mnie doświadczeń moment, w którym usłyszałem od posła: wie pan, my to teraz musimy uchwalić, a jak będą jakieś błędy to się je najwyżej w Senacie poprawi.

Też to wiele razy słyszałem.
No właśnie, a w Senacie można z kolei czasem usłyszeć, że z jakiegoś powodu ustawę trzeba szybko uchwalić, ale w razie czego zaraz znowelizuje się ją. Na to nie ma innej rady niż odpowiedzialność klasy politycznej, która jest prawodawcą. Bo urzędnik może w takiej sprawie tylko podpowiedzieć, zasygnalizować problem, zwrócić uwagę i próbować przekonać. A na końcu zawsze decydentem jest ten, komu ustrój dał do ręki władzę rozstrzygania. Urzędnik może tyle, na ile pozwala mu procedura, na ile zbuduje swój autorytet merytoryczny i na ile obyczaj oraz kultura obowiązująca w procesie stanowienia prawa każe posłuchać tego, kto merytorycznie się tym zajmuje, czyli tego urzędnika. Te właśnie trzy elementy muszą zagrać.

Czy gdyby kiedyś udało się dojść do takiej sytuacji, że profesjonalne służby, rządowe lub parlamentarne, przygotowują projekt, a członkowie parlamentu go akceptują, albo odrzucają, bo jest niezgodny z ich polityką, to byłoby mniej tych błędów w ustawach, które później trzeba poprawiać?
Ja uważam, że tak. To oczywiście przesuwałoby ciężar odpowiedzialności za jakość prawa bardziej na ten profesjonalny aparat, ale byłoby czytelnym podziałem odpowiedzialności. Czyli prawodawca wie czego chce, urzędnik-profesjonalista mu to pisze i gwarantuje, że to jest legislacyjnie poprawne. Prawodawca to aprobuje, czyni to prawem i to prawo jest później przez innych urzędników stosowane. Jeśli zamiar prawodawcy jest prawidłowo zakodowany i urzędnik stosujący to prawo dobrze go odkodowuje, to ten prawodawca osiągnął efekt, o który mu chodziło. A ewentualne korekty, jeśli są potrzebne, wynikają z decyzji merytorycznych, a nie z „gonienia błędu”. Ja nie twierdzę, że błędy w prawie, cokolwiek to pojęcie nie znaczy, wynikają tylko z działalności polityków, a urzędnicy przygotowują wszystko profesjonalnie. Bo po tej stronie też zdarzają się wpadki. Stanowienie prawa jest procesem tak skomplikowanym i wymagającym wiedzy, nie tylko merytorycznej ale i procesowej, że o błąd nietrudno. Dlatego dobrze jest, że każdy projekt przechodzi przez wiele „rąk i oczu”. Ale generalnie uważam, że ten model, który zarysował pan w swoim pytaniu, dawałby nadzieję na lepszą jakość prawa.

Na pewno łatwiej byłoby w nim ustalić, na jakim etapie powstał błąd. A teraz, gdy na każdym etapie prac legislacyjnych ma miejsce „pisanie” przepisów, to jak się to sprawdza? Czy często, gdy ustawa wyjdzie z błędem, dochodzi do szukania jego źródła?
Bywają takie przypadki. Oczywiście wtedy, gdy daje się to wyjaśnić. My w RCL mamy na przykład wdrożoną procedurę, w której każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest weryfikowane przez jedną z naszych komórek. Poza analizą merytoryczną i tezami, które wynikają z orzeczenia, ci pracownicy mają obowiązek ustalić, czy ten zakwestionowany przepis był przez nas napisany, a gdy był tylko przez RCL opiniowany, to czy w ustawie był w wersji przez nas opiniowanej. A wtedy, czy my to zauważyliśmy. Bo ja nie mam mocy przesądzającej, żeby na posiedzeniu Rady Ministrów wykreślić jakiś fragment projektu, ponieważ nie zgadzam się na taką wersję. Ja zgłaszam uwagę, a rząd decyduje. Błędem naszego urzędu byłoby, gdybyśmy problemu, który pojawił się w Trybunale Konstytucyjnym, nie dostrzegli, a powinniśmy byli dostrzec. Bo my działamy według zasady, że RCL musi takie rzeczy widzieć. Wprawdzie przyjmujemy, że czasem coś może umknąć uwadze naszych legislatorów, ale według obowiązujących nas parametrów, to może być najwyżej ułamek procenta.

Tylko trzeba chyba też odpowiedzieć na pytanie, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze oznacza, że był błąd, czy też jest to może nowa linia orzecznicza. Są też błędy oczywiste i takie, o których można dyskutować.
Rzeczywiście, orzecznictwo Trybunału ewoluuje. A co do oceny błędów, to ma pan rację, że czasem trudno mieć do legislatora pretensje, że zastosował jakieś rozwiązanie, podczas gdy inne jest na pewno lepsze. Ale w każdym razie my każde orzeczenie Trybunału analizujemy pod tym kątem. I jeśli wychwycimy jakiś błąd, a nie ma ich dużo, to czynimy go tematem naszego wewnętrznego seminarium. Żeby wyciągnąć z tego wnioski. Na zasadzie: uwaga, Trybunał coś zauważył, więc przy następnych projektach proszę o tym pamiętać! Tu nie ma mechanizmu, który zapewni sto procent spójności pomiędzy oceną na starcie i oceną na końcu, która w dodatku w Trybunale jest jeszcze oceną uwarunkowana sposobem stosowania prawa. Bo poza kontrolą prewencyjną na wniosek prezydenta, Trybunał ocenia przepis już stosowany. I to jest jednym z punktów odniesienia, które Trybunał bierze pod uwagę. Ale my musimy wsłuchiwać się w ten głos końcowy, żeby dostosowywać nasze filtry do tego głosu.

W dzisiejszych czasach narzędzia informatyczne dają duże możliwości dla obserwacji takiego procesu jak prace legislacyjne. Czy są one wykorzystywane w RCL?
Uruchomiona z inicjatywy Rządowego Centrum Legislacji platforma legislacja.gov.pl jest miejscem, w którym są dostępne wszystkie projekty rządowe aktów normatywnych na wszystkich swoich etapach. Od ich powstania, poprzez uzgodnienia i konsultacje, po przyjęcie przez Radę Ministrów, albo podpisanie przez ministra. Dostępność do tego jest pełna, a ten system komunikuje się też z innymi etapami prac. Jeśli projekt jest już w Sejmie, to on pozwala przejść na stronę sejmową i obserwować, co dzieje się z nim w parlamencie. Jednak podstawowym niedostatkiem tych systemów informatycznych jest ciągle to, że proces legislacyjny wciąż odbywa się na papierze. Projekt jest wnoszony na kartce papieru, z podpisem na niej. A w Rządowym Systemie Legislacyjnym, bo tak nazywa się ten system, to jest odwzorowywane w formie skanu. Po każdej zmianie wersji projektu wykonywane są skany i wkładane do systemu. Zmierzamy do tego – trwa procedura przetargowa – by doprowadzić do elektronizacji tego procesu. Bo przecież dzisiaj jest tak, że wprawdzie wszyscy przygotowują propozycje zmian w komputerach, ale przekazują je sobie na papierze. Tymczasem bezpieczniej, wiarygodniej i szybciej byłoby, gdybyśmy przekazywali sobie te pliki jako teksty autentyczne. To byłoby to samo, co wprowadziliśmy kilka lat temu w odniesieniu do aktów prawnych do ogłoszenia, bo one są już przygotowywane wyłącznie elektronicznie. I nie ma już żadnych przeszkód, poza tym narzędziem, które musimy zbudować, ani kompetencyjnych ani mentalnych, żeby proces legislacyjny przebiegał w wersji elektronicznej.

I co w nim będzie widać?
Taki system nie będzie już pokazywał fotografii papieru, tylko prawdziwe pliki, w których jest zakodowana treść tych projektów. Będzie to dużo łatwiejsze dla wszystkich obserwatorów, weryfikatorów, organizacji pozarządowych i każdego, kto zechce sobie przeglądać, co tam się dzieje.

Czy wtedy będzie możliwość śledzenia kolejnych wersji danego przepisu? Czy można będzie odtwarzać historię nanoszonych poprawek?
To jest jeszcze przedmiotem uzgodnień, ale jeśli będzie możliwe wypreparowanie z tego systemu konkretnych plików, to takie porównanie można będzie przeprowadzić na każdym komputerze, zwykłym narzędziem edytorskim. Nie jestem natomiast pewien, czy będzie w tym systemie możliwe coś takiego, jak w Wikipedii, gdzie jest możliwość oglądania historii hasła. W legislacji to jest trudne, bo może być tak, że oznaczenie jednostki się zmienia, bo to był na przykład artykuł 20., a po zmianach jest 21. Stworzenie takiego systemu, który by pokazywał ewaluację brzmienia przepisu na różnych etapach pracy nad projektem, jest bardzo trudne. Być może kiedyś uda się coś takiego stworzyć. Natomiast tutaj będzie możliwość porównywania każdej wersji projektu, a więc będzie widać co i kiedy zmieniło się.

Jak po piętnastu latach funkcjonowania Rządowego Centrum Legislacji i siedmiu kierowania tą instytucją ocenia pan stan polskiej legislacji? A także wpływ RCL na ten stan.
W mojej ocenie jest to stan nieustannie poprawiany. Podstawową jego wadą, muszę do tego jeszcze raz wrócić, jest ciągle narastający strumień ilościowy. Bo nawet ja jako prawnik, pracujący w tym właśnie miejscu, mam dziś problem z ogarnięciem systemu prawa. Ja nie nadążam ze śledzeniem wszystkich zmian, z obserwowaniem wszystkiego co się uchwala, co się wydaje.
A może trzeba to przyjąć jako coś naturalnego, bo taki jest dzisiejszy świat? Przecież każdy z nas zderza się z ogromnym strumieniem informacji, które powinien odebrać i starać się zrozumieć w związku ze swoją pracą lub życiem codziennym. I musimy żyć z taką frustracją, że może coś przegapiliśmy, albo coś ważnego wymyka się spod naszej kontroli.
To prawda. A jednocześnie poszukujemy informacji możliwie prostych, jednoznacznych odpowiedzi na nurtujące nas pytania. To jedno drugiemu nie przeczy. Ponieważ zdajemy sobie sprawę z tego ogromu informacji, to gdy chcemy pojechać na wakacje, coś kupić, czy znaleźć jakąś informację, nie przeglądamy wszystkich dostępnych na świecie ofert, tylko korzystamy z pewnych skrótów. Stawiamy swoje pytanie i dostajemy pewien wybór, ofertę skróconą i przynajmniej wstępnie dostosowaną do naszych oczekiwań.

To ma związek z legislacją?
Z prawem jest podobnie. Poza profesjonalnymi systemami informacji o prawie, które są komercyjne i odpłatne, dostępne dla profesjonalistów, gdy zwykły człowiek chce dowiedzieć się czegoś o dotyczących go przepisach, to dostaje poprzez system dzienników urzędowych, które są już dostępne w internecie, informację o treści prawa i o różnych kolejnych zmianach w nim dokonanych. No i on z tego nic nie rozumie. A ten człowiek chciałby wiedzieć, jak brzmi przepis, który go obowiązuje.

To co taki człowiek ma zrobić, bo przecież Lex-a sobie nie kupi?
My myślimy i pracujemy nad systemem, który będzie informował nie o treści ustawy oraz o jej na przykład piętnastu nowelizacjach, tylko o treści przepisów dotyczących interesującego takiego obywatela zagadnienia w brzmieniu ustalonym na dziś.

To miały załatwiać teksty jednolite, które miały być sporządzane szybko i systematycznie.
Tu jest wręcz gigantyczna zmiana, bo kiedyś bywało, że przez całe lata nie powstawał oficjalny tekst jednolity. Z inicjatywy rządu parlament zmienił ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych, która wprowadziła obowiązek wydania tekstu jednolitego w ciągu 12 miesięcy po dokonaniu zmian. I jest to dotrzymywane. W przypadku rozporządzeń mamy już setki tekstów jednolitych, a w przypadku ustaw kiedyś było góra kilkanaście tekstów jednolitych rocznie, teraz powstało ponad sto w 2014 roku. Po raz pierwszy wydane zostały teksty jednolite kodeksów, ustaw podatkowych. Tego nigdy nie było. To ta zmiana ustawowa wymusiła wprowadzenie tego mechanizmu. Oczywiście dalej są problemy, bo tekst jednolity został ogłoszony dziś, obywatel za pół roku do niego sięga, a w tym czasie dokonano w ustawie paru zmian. Więc on nadal nie dostaje informacji o brzmieniu ważnego dla niego przepisu na dziś.

Jaka jest na to rada? Krocząca aktualizacja?
Pomysł na to jest, tylko też z pewnym słabym elementem. Bo byłby to tekst nieautoryzowany. Tekst jednolity ogłaszany przez marszałka Sejmu na podstawie wspomnianej ustawy ma taką samą wartość jak pierwotna publikacja ustawy. Tekst opublikowany w tym projektowanym systemie nie miałby tej pieczątki marszałka. On byłby wygenerowywany przez system jako ostatni tekst oficjalny. Kompletny, zawierający najnowsze zmiany, ale opatrzony gwiazdką, że ewentualne błędy na ryzyko użytkownika. Bo tego inaczej nie da się zrobić. Albo jest natychmiast, z takim zastrzeżeniem, albo jest autoryzowany, ale za jakiś czas.

Myślę, że nawet z takim zastrzeżeniem to cieszyłoby się uznaniem. Bo przecież teksty jednolite dostępne w Lexi-ie, czy w innych systemach informacji prawnej też nie mają pieczątki marszałka, a są poważnie traktowane. Choćby na zasadzie zaufania do instytucji i ludzi je przygotowujących. Gdyby RCL to firmował, to też byłaby niezła „pieczątka”.
Też tak sądzę i to jest rzecz nad którą już pracujemy. Jestem przekonany, że już w niedalekiej przyszłości będziemy mogli to wszystkim zainteresowanym udostępnić.

To czekamy. A wracając do oceny jakości prawa …
Ja uważam, że ta jakość, rozumiana jako poziom tego tekstu aktu prawnego, jest nieustannie podnoszona. Jest duży wysiłek wkładany w podnoszenie kompetencji osób za to odpowiedzialnych, jest coraz większa świadomość prawna, konstytucyjna. Jest dużo większa świadomość tego, co oznacza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że jego lekceważenie na etapie wydawania prawa nie ma sensu, że to źle się kończy, tylko ten zły skutek jest odroczony w czasie. Pozytywnie też oceniam efekt, jaki przyniosło wzmocnienie świadomości istnienia RCL i jego roli wspierająco-opiniodawczej przy premierze i przy Radzie Ministrów. Swoją pozytywną rolę w tej dziedzinie spełnia też to, że ja otwarcie mówię, że wszystkie rządowe projekty ustaw powinny powstawać w RCL, z pozostawieniem ministerstwom legislacji resortowej. Ja to mówię głośno, nie gniewam się na osoby, które mają mi to za złe, albo twierdzą, że to jest niemożliwe. I powoli w tę stronę zmierzamy. Zdaję sobie sprawę, że to wymaga czasu, że przeprowadzenie tego procesu musi być związane z zapewnieniem sprawności funkcjonowania wszystkich strumieni, które my obsługujemy proceduralnie i kolejne „przełączenia” mogą być wykonywane wtedy, gdy mamy pewność, że nie wywołamy żadnych perturbacji.

Do obowiązków Rządowego Centrum Legislacji należy też ogłaszanie nowych aktów prawnych. W tej dziedzinie niedawno miała miejsce prawdziwa rewolucja, z epoki papieru przeszliśmy do internetu. Czy to dobrze działa? Bo przecież było trochę obaw, choćby o to, czy to będzie dla wszystkich dostępne.
Jako gorący zwolennik tej reformy i jej realizator oczywiście uważam, że była to zmiana pozytywna. Tę wątpliwość związaną z dostępnością obywatela gdzieś tam w Polsce do tekstów ogłaszanych w internecie, ja zbijałem bardzo prostym argumentem. W poprzednim systemie jeśli ten obywatel chciał się z Dziennikiem Ustaw zapoznać, to musiał pójść do urzędu gminy, bo przecież zwykli ludzie raczej nie prenumerowali sobie tego publikatora. Teraz, jeśli nie ma dostępu do internetu, musi zrobić dokładnie to samo. Tylko zamiast segregatora z półki zostanie posadzony przy komputerze. Jest oczywiście kwestia, czy w tym urzędzie gminy ktoś mu pomoże w wyszukaniu potrzebnego dokumentu, ale przeszukiwanie roczników Dziennika w segregatorach też nie było łatwe. Nie można bagatelizować problemu wykluczenia cyfrowego, bo takie zjawisko jest, ale żyjemy dziś w takim świecie, w którym informacji szuka się przede wszystkim w sieci. A więc informacja o treści prawa też musiała tam trafić.

Kiedyś ten obywatel mógł jeszcze przyjechać do Warszawy i w sklepiku w Alei Szucha kupić sobie numer Dziennika z potrzebną ustawą.
No właśnie, o tym też trzeba pamiętać. Bo wtedy udostępnienie Dziennika Ustaw polegało na przekazaniu go do sprzedaży w kiosku w Alei Szucha, obok obecnej siedziby RCL. Tylko to była kompletna fikcja realnej dostępności. No bo jakie znaczenie dla kogoś z końca Polski miało to, że w tym kiosku były egzemplarze z wydrukowanymi ustawami? On do nich dostępu nie miał. Jeśli zależało mu na zapoznaniu się z jakimś aktem prawnym to musiał czekać, aż ten Dziennik dotarł do jego urzędu gminy. A teraz już w dniu ogłoszenia może go przeczytać w internecie.

Ja pamiętam z tamtych czasów takie sytuacje, szczególnie w ostatnich w ostatnich dniach roku, gdy różne instytucje i osoby z niepokojem czekały, czy ważne dla nich przepisy, które miały wejść w życie od nowego roku, zostaną na czas ogłoszone. A więc czy do kiosku na Szucha trafią wydrukowane egzemplarze odpowiednich Dzienników Ustaw. Dziennikarze zajmujący się tematyką prawną przychodzili tam w Sylwestra, żeby sprawdzić. A my w redakcjach komentowaliśmy to w ten sposób, że formalności stało się zadość, ale ludzie w Suwałkach czy Wałbrzychu nie mają z tego pożytku.
Tak było. A dzisiaj, gdy taki spóźniony przepis jest publikowany, to warunki dostępu do niego są bez porównania lepsze. I są równe dla wszystkich. Oczywiście takiego wydawania przepisów na ostatnią chwilę powinno się unikać i dzisiaj jest już tego coraz mniej. Ale jeśli nawet z jakiegoś powodu do tego dojdzie, to przy publikacji aktów prawnych w internecie uciążliwość tego jest znacznie mniejsza. Mieliśmy w ostatnich latach taki przykład, kiedy minister zdrowia w końcu grudnia wydawał rozporządzenia bardzo ważne dla aptekarzy. I kiedyś dostępność tego byłaby żadna, bo jaki pożytek miałby aptekarz z jakiejś odległej miejscowości z tego, że do tego słynnego kiosku trafiło kilka paczek z Dziennikiem Ustaw. A dzięki informatycznemu systemowi wydawania aktów prawnych, i dzięki temu, że zainteresowane środowisko było poinformowane, kiedy należy spodziewać się tej publikacji, a było to w tych dniach pomiędzy świętami i Sylwestrem, my to zamieściliśmy i w ciągu kilku godzin mieliśmy kilka tysięcy pobrań tego pliku. Jasne, że nie powinno tak być, że w ostatnim momencie ogłasza się takie przepisy. Ale jeżeli już tak było, tylko w takim systemie można z tym przekazem dotrzeć na czas do adresatów. W tradycyjnym modelu, z drukowanymi Dziennikami i z tym kioskiem w Alei Szucha, to nie byłoby możliwe. Czyli mamy do czynienia z niezaprzeczalnie lepszym, szybszym i na równych zasadach, dostępem do ogłaszanych aktów prawnych. Bez względu na to, czy ktoś ma do Warszawy 200 kilometrów, 500 kilometrów, czy mieszka w sąsiedztwie Alei Szucha. Więc ja uważam, że to jest zmiana absolutnie kluczowa, którą ja oceniam bardzo pozytywnie. No i mogę stwierdzić, że nie mamy z zewnątrz żadnych sygnałów, że to źle działa. Jest to system zbudowany bezpiecznie i wiarygodnie. Co więcej, ten system elektronicznej publikacji dzienników urzędowych daje nam podstawy do budowy systemu e-legislacji. Bo skoro doszliśmy do tego, że dla publikacji możemy wymagać plików podpisywanych elektronicznie, to jest to realne też na wcześniejszych etapach. No i ten system elektronicznych dzienników urzędowych jest dla nas punktem wyjścia do budowy wspomnianego wcześniej systemu informacji o prawie. To pokazuje, że z tego rozwiązania wynika cały szereg korzyści.

Wywiad ukazał się w książce Rządowe Centrum Legislacji - 15 lat w historii tworzenia i ogłaszania prawa, wydanej w ramach obchodów  15-lecia działalności tej instytucji