NIK stwierdza, że fotoradary zarządzane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) objęte kontrolą zostały zainstalowane i oznakowane w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami. GITD wybierał lokalizacje dla fotoradarów w porozumieniu z Policją i Główną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, w oparciu o szczegółowe analizy dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kontrola NIK wykazała jednak, że system automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym, obejmujący m.in. wykorzystanie fotoradarów, nie zapewnia w pełni skutecznego egzekwowania odpowiedzialności sprawców wykroczeń w ruchu drogowym.
GITD wybierał lokalizacje dla fotoradarów w porozumieniu z Policją i Główną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, w oparciu o szczegółowe analizy dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego (liczby i przyczyn wypadków, liczby ofiar śmiertelnych i osób rannych), jak również stanu dróg i obiektów użyteczności publicznej (np. szkół), które wymagają szczególnych działań prewencyjnych. Kontrola NIK wykazała też, że fotoradary objęte kontrolą (126 z 374 zarządzanych przez GITD, czyli znaczna próba - sięgająca 34 proc. ogółu fotoradarów ITD) zostały zainstalowane i oznakowane w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi w badanym okresie przepisami. Większość stacjonarnych fotoradarów, funkcjonujących w systemie CANARD (300 urządzeń), została zainstalowana i rozpoczęła pracę w okresie od września 2012 r. do września 2013 r. Jednak z uwagi na zbyt krótki okres funkcjonowania urządzeń nie można było przeprowadzić rzetelnej oceny ich efektywności i wpływu na bezpieczeństwo na drogach.
Kontrola NIK wykazała jednak, że system automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym nie jest w pełni wydajny. Nieprawidłowości stwierdzone po stronie Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczyły m.in.:
- nieujawnienia wszystkich wykroczeń dotyczących jazdy z nadmierną prędkością, co wynikało z ustawienia progów wyzwolenia zdjęć wykonywanych przez fotoradary w wysokości przekraczającej o 15 km/h, a niekiedy nawet 20 -25 km/h , podczas gdy maksymalny dopuszczalny błąd kierujących pojazdami określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 marca 2013 roku wynosi 10 km/h.
Tolerancja w ustawieniach fotoradaru wyzwalającego zdjęcie przy prędkościach większych od dopuszczalnej o 15 do 25 km/h jest nie tylko niezgodna z obowiązującymi przepisami, ale zwiększa ryzyko powszechnego zawyżania przez kierowców prędkości z jaką się poruszają, a tym samym wydłuża drogę hamowania i co za tym idzie zwiększa ryzyko wypadków.
- nieprzetwarzania wszystkich zdjęć z fotoradarów, co sprawiało, że kierowcy przekraczający dozwoloną prędkość nie otrzymywali mandatów karnych (GITD nie nałożył 72 tys. kar o szacunkowej wartości ok. 19,5 mln zł) lub dostawali je z opóźnieniem. Szczególną trudność stanowiły dla GITD zdjęcia samochodów z zagranicznymi tablicami rejestracyjnymi;
- nieprzekazania Policji (w ponad 32 tys. spraw) tzw. kart MRD-5 z informacją o nałożeniu mandatów karnych na kierujących, którzy przekroczyli dozwoloną prędkość. Zdarzały się też znaczne opóźnienia w tym zakresie - największe z nich sięgało ponad 200 dni. Zgodnie z przepisami GITD ma obowiązek natychmiastowego przekazywania takiej informacji, aby umożliwić Policji nałożenie dodatkowo na sprawców punktów karnych i podjęcie odpowiednich środków wobec kierowców, którzy mają więcej niż 20 i 24 punkty;
- dopuszczenia do przedawnienia karalności ponad 11 tys. wykroczeń ujawnionych przez GITD, co skutkowało niewykonaniem dochodów budżetu państwa w wysokości szacowanej na ponad 2,5 mln zł (postępowania zakończono bez zastosowania sankcji);
NIK zwróciła też uwagę na problem egzekwowania odpowiedzialności za naruszenia przepisów ruchu drogowego w stosunku do obcokrajowców. Prawie 22 proc. wszystkich zdjęć dotyczyło samochodów zarejestrowanych poza granicami kraju. Niestety brak odpowiednich przepisów oraz rozwiązań organizacyjnych powoduje, że kierowcy takich pojazdów pozostają praktycznie bezkarni i lekceważą obowiązujące w Polsce przepisy.
NIK zauważa, że blisko 40 proc. sprawców ujawnionych przypadków niestosowania się do ograniczeń prędkości nie zostaje ukaranych grzywną za to wykroczenie (tym samym nie dostaje też punktów karnych i unika innych konsekwencji, takich jak np. zatrzymanie prawa jazdy), bo właściciele pojazdów odmawiają wskazania kierującego pojazdem.
O możliwości zastosowania takiego rozwiązania zostają poinformowani przez ITD, która przesyła im warianty oświadczenia, będące podstawą do ukarania (z proponowanego właścicielowi pojazdu wariantu oświadczenia z możliwością odmowy wskazania kierującego, wynika, że za wykroczenie to grozi wyłącznie mandat, bez nałożenia punktów karnych). W ocenie NIK, tak duża skala odmów wskazuje, że obecne rozwiązania w tym zakresie nie funkcjonują prawidłowo. Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy oraz fakt, że przy występującej skali ich naruszeń, możliwość skutecznego ścigania osób popełniających wykroczenia jest ograniczona, należałoby rozważyć zmianę trybu odpowiedzialności w tym zakresie. NIK wskazuje, że jednym z proponowanych kierunków działań mogącym rozwiązać problem rozdźwięku pomiędzy automatyzacją systemu a czasochłonnością i skomplikowaniem postępowania w sprawach o wykroczenia jest przeniesienie odpowiedzialności za ujawniane niektóre naruszenia przepisów ruchu drogowego na grunt procedury administracyjnej.
Tryb procedury właściwej w sprawach o wykroczenia, mając niewątpliwy walor zapewnienia gwarancji proceduralnych, charakteryzuje się cechami, które w znacznym stopniu wpływają na ograniczenie skuteczności egzekwowania odpowiedzialności za czyny mające charakter masowy. Doświadczenia GITD, a także innych krajów, wskazują, że tryb ten nie przystaje do skali rejestrowanych naruszeń wykroczeń drogowych - ustalenie sprawcy jest procesem długotrwałym, a często także niewykonalnym w praktyce. W istocie prowadzi do karania na masową skalę właścicieli pojazdu za odmowę wskazania kierującego, a nie za jazdę z niedozwoloną prędkością.
Problemy, jakie generuje zastosowanie trybu odpowiedzialności prawnokarnej dla egzekwowania odpowiedzialności sprawców masowych w swej skali naruszeń przepisów ruchu drogowego, były niewątpliwie czynnikiem, który wpłynął na podejście wielu państw członkowskich UE w zakresie modyfikacji modelu odpowiedzialności sprawców tych naruszeń.
W państwach takich jak np. Austria, Holandia, Niemcy, czy też Włochy stosowane są różne formy mieszanej odpowiedzialności sprawców naruszeń przepisów drogowych. W modelach tych zaobserwować można m.in. rozróżnienie trybu odpowiedzialności prawnokarnej i administracyjnoprawnej ze względu na wagę czynów stanowiących naruszenie przepisów ruchu drogowego i przyporządkowania trybu. Z kolei np. we Francji, przyjęty został model w którym odpowiedzialność sprawców za naruszenia przepisów ruchu drogowego realizowana jest wyłącznie w reżimie prawa administracyjnego.
W konsekwencji, NIK wskazuje na zasadność podjęcia działań legislacyjnych, mających na celu modyfikację trybu odpowiedzialności za naruszenie przepisów ruchu drogowego w kierunku zapewnienia większej skuteczności systemu, rozumianej jako osiągnięcie efektu nieuchronności kary i szybkości jej wymierzania. W ocenie NIK na szczególną uwagę zasługuje w tym zakresie przyjęcie podejścia mieszanego, różnicującego tryb odpowiedzialności sprawców w zależności od stopnia intensywności i poziomu zagrożenia generowanego przez dany rodzaj naruszenia przepisów ruchu drogowego.
W ocenie NIK wprowadzenie mieszanych trybów odpowiedzialności może pomóc organom państwa w skoncentrowaniu się na konsekwentnym identyfikowaniu, ściganiu i karaniu najgroźniejszych piratów drogowych. W przypadku pozostałych wykroczeń, karanie w trybie administracyjnym może przyczynić się do osiągnięcia efektu prewencyjnego za pomocą nieuchronnej i szybko wymierzonej kary, od której jednak zawsze można się odwołać do sądu administracyjnego.
NIK składa swoje propozycje i jest gotowa do społecznej debaty, która powinna uwzględnić zarówno potrzebę sprawnego ścigania piratów drogowych jak i nieuchronnego i szybkiego karania setek tysięcy sprawców ujawnionych przez fotoradary wykroczeń przy zachowaniu zasady proporcjonalności w stosunku do gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności obywatelskich.
Zdaniem Izby większość nieprawidłowości po stronie GITD wynika z nieprecyzyjnych regulacji prawnych, niewystarczających zasobów kadrowych, niepełnego wdrożenia systemu CANARD, celowego wydłużania postępowania przez sprawców. NIK zwróciła też uwagę, że GITD na bieżąco informował o swoich problemach organ nadrzędny (Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) oraz Ministerstwo Finansów, podejmując jednocześnie na własną rękę działania naprawcze. Jednak pomimo licznych monitów w ministerstwach GITD nie otrzymał narzędzi, które miały mu pomóc w egzekwowaniu odpowiedzialności kierowców łamiących przepisy ruchu drogowego.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Izba wnioskuje do:
Prezesa Rady Ministrów m.in. o:
- wypracowanie i wdrożenie mechanizmów skutecznego ścigania wykroczeń popełnianych przez cudzoziemców;
- podjęcie działań w celu zapewnienia koordynacji i współdziałania służb i instytucji realizujących zadania w obszarze bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Ministra Infrastruktury i Rozwoju o:
- podjęcie działań mających na celu zapewnienie pełnej wydajności systemu automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym (CANARD) poprzez weryfikację przepisów dotyczących egzekwowania odpowiedzialności za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jak i rozważenie zwiększenia zatrudnienia Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego;
- wypracowanie i wdrożenie strategii komunikacyjnej dotyczącej budowania świadomości opinii publicznej, m.in. w zakresie niebezpieczeństw związanych z przekraczaniem dozwolonej prędkości.
Wykres: Przyczyny niewykorzystania zdjęć z fotoradarów