Jest Pan kojarzony z ideą nowoczesnej, tworzonej w warunkach wolnej Polski samorządności. Od niedawna jest Pan partnerem w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka. Będzie się Pan w niej zajmował problematyką samorządu?

Samorządem i reformami administracyjnymi zajmowałem się przez lata i nadal ta problematyka jest mi bliska, ale to nie dotyczy mojej pracy w zawodzie. Poza sferą publiczną i poza pracą na uniwersytecie od 15 lat wykonuję przecież zawód radcy prawnego (z przerwą na obowiązki w rządzie), i cały czas jest to szeroka praktyka prawa publicznego. Obok klasycznego prawa i postępowania administracyjnego w ostatnich kilku latach zajmuję się także strukturami prawnymi partnerstwa publicznoprawnego. A ponieważ dziś w Polsce te sprawy leżą głównie w sferze zainteresowania inwestorów prywatnych i właśnie samorządu, zwłaszcza miast, więc rzeczywiście można powiedzieć, że samorząd jest obecny także w mojej praktyce zawodowej.

Czy dzisiaj, z perspektywy kilkunastu lat może Pan powiedzieć, że samorządność sprawdziła się w Polsce?

Oczywiście, że się sprawdziła. To była wielka transformacja ustrojowa, konieczna po upadku tamtego systemu. Samorząd w Polsce wkrótce będzie miał dwadzieścia lat i to wszystko działa. Wprowadzona wtedy zmiana filozofii, podstaw prawnych i systemu zarządzania sprawami publicznymi miała charakter rewolucyjny, choć dokonała się w Sejmie, a nie na ulicy. Wcześniej mieliśmy administrację zbudowaną pod potrzeby ustroju scentralizowanego i autorytarnego. Gdy tamten ustrój upadł to i tamten model administracji publicznej musiał odejść. Zostały ustanowione nowe zasady zarządzania państwem, które potwierdziła konstytucja – administracja niehierarchiczna, sieciowa, oparta na autonomii podmiotów władzy publicznej, głównie samorządów. Nie ma w niej podległości, a obowiązuje paradygmat administracji współpracującej. To kompletnie inny świat niż dawniej i ten świat się sprawdził, chociaż widzimy w nim pewne słabości.

Czy nasze społeczeństwo przyjęło ten paradygmat i czy go akceptuje? Przeprowadzane co jakiś czas badania pokazują, że całkiem spora grupa Polaków nie uważa demokracji za najlepszy ustrój.

Dla pana, jak widzę, szklanka jest do połowy pusta, a dla mnie ona jest do połowy pełna.

Ja się martwię, że ona nie jest po prostu pełna.

A ja się cieszą, że ona jest w połowie pełna, ponieważ kilkadziesiąt lat totalitarnej indoktrynacji mogło nas doprowadzić do stanu, w którym byłaby prawie zupełnie pusta. Tymczasem okazało się, że demokracji i samorządności nie musieliśmy budować całkiem na ugorze, że znaczna część społeczeństwa akceptuje nowe zasady. Przypominam znane powiedzenie Winstona Churchilla, że demokracja to najgorszy ustrój na świecie, ale lepszego jeszcze nie wynaleziono. Oczywiście, że samorząd ma swoje wady i zalety, niesie różne problemy, których przy zarządzaniu autokratycznym nie ma.

Mieliśmy już zarządzanie autokratyczne i nie podobało się nam...

No właśnie. A poza tym jest wiele dowodów na to, że tamten model wyczerpał się, że nie dałoby się za jego pomocą dłużej zarządzać państwem, które po 1975 r., a zwłaszcza w trakcie stanu wojennego i po nim podlegało narastającej anarchizacji organizacyjnej. Nowy model, przy wszystkich swoich słabościach, wyzwolił w lokalnych społecznościach ogromne rezerwy, wielką społeczną energię. Widzimy ten postęp w większości polskich miast i gmin.

Czy można z całą odpowiedzialnością powiedzieć, że jednostki zorganizowane na zasadzie samorządu są zarządzane lepiej?

Niewątpliwie tak. Oczywiście, Polska wciąż jest stosunkowo biednym krajem i od samego samorządu bogactwa nie przybywa. Przybywa natomiast potencjału. Nadal jest za mało pieniędzy na drogi, wodociągi, renowacje starych budynków itd. Ale samorząd uruchamia aktywność dziesiątków tysięcy ludzi, a przede wszystkim zmienia podstawową zasadę działania administracji. Lokalna władza przestała być elementem wielkiej hierarchicznej struktury, mającym wykonywać polecenia z góry, ale też całkiem zwolnionym z odpowiedzialności przed mieszkańcami, a czasem nawet z myślenia. Taka struktura była przy tym słabo odporna na błędy, bo błąd popełniony na górze powiela się następnie w tysiącach odsłon w całej strukturze zorganizowanej hierarchicznie.

Samorząd jest wolny od ryzyka błędu?

Nie jest, ale obecna administracja, w tym zwłaszcza samorząd, to administracja sieciowa, każdy jej element jest samodzielny. Jeśli jakiś burmistrz popełni błąd – to trudno, ale w innych jednostkach podobne sprawy są załatwiane prawidłowo. W jednej czy drugiej gminie albo powiecie może dojść do błędu albo nawet patologii, ale przecież większość działa dobrze. Samorząd opiera się na tym, co w społeczeństwie najlepsze, czyli na ludziach. Generalnie mamy tendencję do działania pozytywnego, a jeśli wybierzemy kiepskich ludzi do władz samorządowych, to sami poniesiemy tego skutki.

Pierwsze skojarzenie od słowa samorząd to „terytorialny”. Pan w tym kontekście używa też pojęcia „społeczność”. O jakich jeszcze samorządach możemy mówić? Jak szeroko może rozprzestrzeniać się idea samorządności?

Nie powiem tu nic nowego. Od wieków w naszym kręgu cywilizacyjnym, a od dwóch wieków w formie nowoczesnej obowiązuje taka filozofia, że dobre życie zbiorowe musi być oparte na mechanizmach samoorganizacji. Że ludzie mają prawo i obowiązek zajmować się swoimi sprawami. Jest wiele powstałych na tej podstawie doktryn, wychodzących z różnych korzeni, a taką najbardziej nośną jest ta – mająca źródło w filozofii starożytnej i dziś obecna w katolickiej nauce społecznej – która opiera organizację życia zbiorowego na fundamentalnych zasadach: solidaryzmu, dobra wspólnego i zasadzie państwa pomocniczego. Ta ostatnia zasada mówi wprost, że ludzie sami powinni dbać o swoje sprawy, państwo nie może ich w tym wyręczać, bo wtedy człowiek przechodzi ze stanu wolnego w stan niewolnictwa, ktoś za niego decyduje. A zatem władza powinna być tak organizowana, by była w rękach tych, których dotyczy. Społeczna nauka Kościoła mówi, że państwo ma wspomagać jednostkę tam, gdzie ona sama sobie nie radzi. Najpierw zaś nie tyle państwo samo, ale pośredniczące między nim a jednostką struktury: gmina, parafia, stowarzyszenie, firma. Ten cały świat instytucjonalny, w którym człowiek żyje. Dopiero gdy te struktury nie są w stanie pomóc, powinno pojawić się państwo. Polska konstytucja mówi o zasadzie pomocniczości „umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”, a Europejska Karta Samorządu Lokalnego definiuje to jako prawo i zdolność społeczności lokalnej do zarządzania swoimi sprawami.

Pełna treść rozmowy z prof. Michałem Kuleszą została opublikowana w marcowym numerze miesięcznika dla radców prawnych KANCELARIA.