Nie zrozumiemy ustawy o OZE bez prawidłowej wykładni dyrektywy UE

Przepisy ustawy o OZE i innych ustaw wpływających na kształt tego rynku wywołują wiele wątpliwości. Najbardziej aktualnym przykładem są chociażby postanowienia tzw. ustawy odległościowej, o których Trybunał UE będzie orzekał wkrótce w kontekście ich zgodności dyrektywą OZE. W związku z licznymi zmianami prawa krajowego dotyczącego branży OZE nadal przy rozwiązywaniu sporów bardzo istotną rolę odgrywają regulacje unijne - uważają Zdzisław Muras* i Maciej Wesołowski, współredaktorzy komentarza do dyrektywy OZE.

Rafał Bujalski: W programie LEX Prawo Europejskie ukazał się właśnie komentarz do unijnej dyrektywy o promowaniu energii ze źródeł odnawialnych. W obrocie prawnym akt ten funkcjonuje już od 2009 r. Dlaczego Panów zdaniem istniała potrzeba jego skomentowania?

Zdzisław Muras: Po pierwsze dlatego, że była tu wyraźna luka. Nikt na rynku krajowym oraz bardzo niewielu na rynku europejskim pokusiło się o taką kompleksową analizę. Po drugie dyrektywa OZE ma cały czas znaczenie dla wykładni prawa krajowego, co potwierdza orzecznictwo TSUE z 2017 r., o którym wspominamy w komentarzu. I po trzecie, dyrektywa ta będzie nowelizowana a nie zastępowana regulacjami tzw. Pakietu zimowego.

Maciej Wesołowski: Komentarz, chociaż nie uciekamy od kwestii teoretycznoprawnych, w założeniu ma charakter praktyczny. Jednym z naszych celów było przygotowanie jego czytelników do przeprowadzania wykładni przepisów polskiego prawa w świetle postanowień dyrektywy. Staraliśmy się przede wszystkim przybliżyć sens i cel regulacji zawartych w dyrektywie OZE, dodajmy, redagowanych czasami, ze względu na kompromisy które są zawierane przy tworzeniu dyrektyw, w sposób niezwykle skomplikowany i niejasny.

ZM: Trzeba również pamiętać, że równie skomplikowane są przepisy polskiego prawa, które transponują ją do krajowego porządku prawnego. Prowadzi to do wielu interpretacyjnych wątpliwości, które czasami będzie łatwiej rozwiązać poprzez odwołanie się do przepisu, który regulacją tą miał być transponowany. Dodajmy jeszcze, że znaczenie dyrektywy OZE wykracza poza okres jej obowiązywania. Będzie miała ona znaczenie tak długo, jak długo będą trwały sprawy i spory, powstałe w okresie jej obowiązywania.

MW: Wreszcie, istotne w tym kontekście jest to, że komentarz jest wynikiem pracy praktyków na co dzień zajmujących się stosowaniem przepisów prawa sektora energetycznego.

Dlaczego dyrektywa, o której rozmawiamy, jest teraz tak istotna?

ZM: Przede wszystkim dlatego, że przepisy dyrektywy stanowią podstawową gwarancję funkcjonowania i rozwoju źródeł odnawialnych oraz wykorzystania biopaliw w transporcie, wpisując się zatem w szeroki zakres działań europejskich zmierzających do ograniczenia zmian klimatycznych i zachowania środowiska dla przyszłych pokoleń, co jest kierunkiem nadal aktualnym w europejskiej polityce energetycznej. Warto także pamiętać, że dyrektywa określa dla państw członkowskich obligatoryjne cele udziału energii i paliw ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. W związku ze zbliżającym się okresem rozliczenia realizacji tych celów i w zależności od prognoz ich realizacji, w najbliższym czasie spodziewać się można wzmożonej aktywności w tym obszarze zarówno samej KE jak i rządów państw członkowskich.

MW: Dyrektywa wyznacza również pewne standardy w zakresie funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych, np. w obszarze procedur i pozwoleń umożliwiających prowadzenie działalności w zakresie wytwarzanie energii z OZE, przyłączenia do sieci i możliwości ograniczania technicznego wprowadzana energii z OZE do systemu ze względu na jego bezpieczeństwo. Ocena czy wprowadzone w państwie członkowskim zasady i procedury w tym zakresie są zgodne z tymi standardami może mieć istotne znaczenie dla sytuacji prawnej przedsiębiorstw. Należy także pamiętać, że w dobie dążenia do zmniejszenia niskiej emisji, celowi temu służyć mogą nie tylko rozwiązania związane z elektromobilnością ale także, zawarte w omawianej dyrektywie preferencje dla paliw silnikowych drugiej czy nawet trzeciej generacji oraz wnikliwa weryfikacja kryteriów zrównoważonego rozwoju.

Jakie znaczenie w tym kontekście ma fakt, że Komisja potwierdziła, że Polska prawidłowo implementowała omawianą dyrektywę?

MW: To prawda - Komisja Europejska badała już sposób implementacji przedmiotowej dyrektywy przez Polskę, czego konsekwencją było wniesienie do TSUE sprawy o sygnaturze C-320/13, mającej na celu wymierzenie Polsce okresowej kary pieniężnej za brak prawidłowej transpozycji dyrektywy, i w toku sprawy zdecydowała się na cofnięcie skargi, co skutkowało zakończeniem postępowania. Tym samym Komisja przyznała, iż Polska, co do zasady, prawidłowo wdrożyła dyrektywę OZE.
Trzeba jednak pamiętać, że wycofanie przez Komisję skargi w sprawie C-320/13 należy postrzegać za uznanie prawidłowej transpozycji przez Polskę tej dyrektywy do krajowego porządku prawnego tylko w stanie prawnym ocenianym przez Komisję (choć TS nadal ocenia te rozwiązania in concreto). Późniejsze zmiany w prawie krajowym, które dotyczą materii regulowanej przepisami dyrektywy nie mogą korzystać z takiego domniemania. Zmiany takie zaistniały, chociażby poprzez zmiany ustawy o OZE czy na skutek wejścia w życie tzw. ustawy odległościowej.

ZM: Warto tu jeszcze podkreślić jedną rzecz, na co zwrócił już uwagę mój przedmówca, a mianowicie, że aktualnie w Polsce nadal mogą toczyć się spory sądowe, w ramach których sądy krajowe sięgając np. po instytucje pytań prawnych do TSUE będą zmierzały do weryfikacji prawidłowości dokonanej implementacji tej dyrektywy w krajowym porządku prawnym lub po prostu prawidłowości stosowania prawa krajowego w świetle jej postanowień.

Wspomnieli Panowie na początku naszej rozmowy o Pakiecie zimowym, który ma znowelizować omawianą dyrektywę. Co to takiego i jakie znaczenie będą miały wynikające z niego zmiany dla dyrektywy?

ZM: Pakiet zimowy to zestaw projektów nowych aktów prawa unijnego lub projektów zmiany obowiązujących aktów, które mają obowiązywać po 2020 roku. Pakiet Zimowy, mówiąc w dużym uproszczeniu, zaproponował kompleksową regulację wszelkich aspektów dotyczących rynku energii i miejsca w nim źródeł/instalacji OZE. Konstruuje on w pewnym sensie strategię promowanej nowej inicjatywy, jaką jest tzw. unia energetyczna i wskazuje na jej podstawowe filary, włączając w nie dekarbonizację, efektywność, innowacje i odnawialne źródła energii. Jednym z ważniejszych elementów Pakietu zimowego jest projekt zmiany dyrektywy OZE.

MW: Co istotne dla pracy wykonanej w ramach komentowania dyrektywy OZE Pakiet zimowy nie wprowadza nowej regulacji dedykowanej rozwojowi OZE a jedynie zmienia obowiązującą. Zresztą we wstępie komentarza poświęcamy istotny fragment dla opisu projektowanych regulacji z Pakietu zimowego w zakresie OZE. Zakładamy też, że po wejściu w życie nowych regulacji nasza praca jako komentatorów będzie polegała już jedynie na uzupełnieniu komentarza.

Bardzo dziękuję za rozmowę.

______________________

* Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu.